非警务类民事纠纷调解处理机制的构建与完善
广西警专侦查系委培刑侦 钟钰发
【内容摘要】非警务民事纠纷调解在公安工作实践的比例逐年上升，公安机关解决民事纠纷的制度虽然没有明确的法律依据。但通过对非警务活动与民事纠纷的充分认识，两者的衔接后才能对非警务民事纠纷的调解起到指导作用，让公安机关能正确的履行职权，为老百姓调解处理更多民事纠纷，同时也提高公安机关的整体形象。所以有必要构建和完善的非警务类民事纠纷调解处理机制。
关键词：非警务；民事纠纷；调解处理机制；构建；完善
如今公安机关处理非警务类民事纠纷的事件越演越烈，不得不引起我们的重视，但是对非警务民事纠纷的范畴又不明确。因为我国至今没有公安机关解决民事纠纷的明确法律依据,即使是公安部2003年9月出台的《公安机关办理行政案件程序规定》也只是采取了“告知纠纷各方向人民法院或者基层人民调解组织申请处理”的规定。但公安机关更应进一步探讨非警务类民事纠纷调解处理机制。
一、非警务活动的认识
（一）非警务活动的含义
非警务活动是指不应公安机关所从事、承担的各种社会公务活动。公安机关是政府行政机关，法律明确规定了公安机关人民警察的职责任务。非警务活动的逻辑含义：警务活动与非警务活动在逻辑上是一种不相容的关系,即A与非A的关系。我们把警务活动的内涵与外延界定清楚,才较为容易解决非警务活动的相关问题。非警务活动的逻辑含义是指公安机关的人民警察所从事的超出法律规定职责范围内的活动总称。这里的法律既包括法律法规,也包括规章,即广义的法律。非警务活动从内在特性上讲,主要是缺乏行为的法定性和规范性。非警务活动的逻辑含义和其法律上具有的内涵和特性,有助于对非警务活动作出正确的判断。
（二）非警务类活动中存在的形式
1、与职责无关的行政行为
早在2002年全国公安派出所工作会议上,时任公安部部长的贾春旺就作出指示:派出所是市、县公安机关的派出机构,必须接受市、县公安机关的统一领导和统一指挥,决不能把派出所的领导管理权下放给乡镇、街道,严禁派出所违反规定从事征粮讨款、计划生育等非警务活动。可是如今很多乡镇级政府都指令当地的派出所去从事计划生育等，主要受到一些所谓党政方面与当地财政等的约束因素。
2、违规调节处理经济纠纷
在公安部1989年下发的《关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》中严令各地公安机关不得插手经济纠纷案件,更不得从中牟利。1992年4月,公安部又发布《关于严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》,列举了公安机关插手经济纠纷的主要表现,阐明这些行为既是严重的不正之风,更是严重的违法违纪行为。它严重损害公安机关的形象和声誉,造成很坏的社会影响,引起当事人的不满和愤怨对立情绪,有的甚至引发不安定因素。
3、对民事纠纷的当事人违规进行调解
据《人民警察法》第21条规定: 人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形,应当立即救助。可是作为公安机关职责范围内的救助是有条件的。公安部在《110接处警工作规则》中对受理群众求助的范围有明确规定,处置公安机关职责范围以外的非紧急救助,不是人民警察的法定职责和义务。但公安机关在处理民事纠纷时，要了解当事人是要求或请求的意思，没有当事人要求调解情况下，公安机关无权强制当事人进行调解。因为两者的性质不同，要求调解是属于公安机关职责范围之内的警务活动，假如强制去调解就属于违规调解，然而衍生出非警务活动民事纠纷的问题。
4、处置劳动关系纠纷
由于为了劳动部门、仲裁及政府主管部门等机构追债讨薪，公安机关要提前制定出前置工作，预防到时出现扰乱社会秩序或出现一些群体性事件等。群众不明真相都以为公安机关在帮这些部门工作，本该是公安机关为了治安方面的综合考虑着想。但公安机关的涉入无形中给群众增加压力，影响公安机关的形象。
5、 强制拆迁的问题
近年来,中国大陆的房地产热崛地而起,征地拆迁和城市房屋拆迁、纠正违章用地和拆除违建等工作日益频繁,由此引发的纠纷也越来越多,有的矛盾纠纷激化为治安和刑事案件。“近年来，不少县、乡进行城镇改造和道路拓宽，拆迁矛盾突出，为赶进度，遇到难题，县乡领导就指派调动警力对一些“难缠户”、“钉子户”强制拆迁。”而在一些强拆现场,警察却在代替法院履行强制执行的职能。强拆行为的实施,具有明确的法定程序,强制执行应由法院的执行部门具体实施,法院也有自己的法警,公安机关代替法院履行强制执行的职能是于法无据的。人民警察由于在社会生活中具有强制权力的象征,所以当警察在非警务活动中出现时,其呈现的社会含义不仅是公共权力本身对公共利益的游离,同时也是一种公共权力缺乏规范的表现。从法治社会的立场讲,当某一种本应维护社会公共秩序的公权力自身不时越规时,那这个社会肯定。同时需要指出的是,非警务活动并不是当然的违法违规行为,为民做好事、做善事虽然有的不属于警务活动范畴,但这些是作为具有公民身份的人民警察应尽的道德义务。
二、非警务类民事纠纷
民事纠纷 又称民事争议，是法律纠纷和社会纠纷的一种。所谓民事纠纷，是指平等主体之间发生的，以民事权利义务为内容的社会纠纷（可处分性的）。民事纠纷作为法律纠纷的一种，一般来说，是因为违反了民事法律规范而引起的。民事主体违反了民事法律义务规范而侵害了他人的民事权利，由此而产生以民事权利义务为内容的民事争议。总的来讲，民事纠纷就是处理平等主体间人身关系和财产关系的法律规范的总和，所以所有违反这一概念的行为就会引起民事纠纷 。
（一）民事纠纷的特点
民事纠纷的主要特点是:(l)纠纷主体之间是平等的。(2)纠纷的内容主要是有关民事权益、义务或者民事责任的争议，从而有别于刑事纠纷和行政纠纷。(3)民事纠纷具有可处分性。
（2）民事纠纷调解的法律依据及其主要类型
调解民事纠纷也分两类:一类是能够给予实质调解的民事纠纷;另一类是给予非实质调解的民事纠纷。所谓实质调解的民事纠纷,是指公安机关通过调解,使当事人各方的实体权益争议得以解决,从而化解矛盾。所谓非实质调解的民事纠纷,是指这类纠纷公安机关由于不便或者难以处理,而是仅作一般性劝说,帮助当事人暂时缓和矛盾,为当事人提供必要的咨询,并为当事人指明或联络解决的渠道。非实质调解的目的也是方便群众、服务群众,而且可以防止酿成治安案件和刑事案件,缓和社会矛盾,有利于社会的稳定。至于如何确定实质调解和非实质调解的范围,目前还没有划定统一的标准。
三、非警务类民事纠纷调解处理机制的构建与完善
民事纠纷既然发生了，就得运用纠纷解决机制予以缓解、消除。所谓民事纠纷解决机制是指缓解、消除民事纠纷的方法或制度。
（一）民事纠纷解决机制的构建
民事纠纷解决机制划分为自力救济、社会救济和公力救济。民事纠纷解决机制，经历了由自力救济到公力救济的发展过程，其中也伴随着社会救济的发展。在如今社会这三种纠纷解决机制都存在，从而构成了一个多元化的纠纷解决体系。
1、自力救济（和解）
自力救济的典型方式是和解。和解是指纠纷双方以平等协商、相互妥协的方式和平解决纠纷。与调解、仲裁和诉讼相比，和解的主要特性有:(l)具有最高的自治性；(2)非严格的规范性；和解在形式和程序上具有通俗性和民间性，它通常是以民间习惯的方式或者纠纷主体自行约定的方式进行，甚至可以在请客吃饭、电话交谈中达成协议。因此，运用和解来解决纠纷，很多时候能使主体之间的感情不受伤害，能使双方的感情关系得到保持。和解必须遵守最基本的公平、真实原则、合法原则。
2、社会救济（调解与仲裁）
首先，调解是指第三者依据一定的社会规范(包括习惯、道德、法律规范等)，在纠纷主体之间沟通信息，摆事实明道理，促成纠纷主体相互谅解和妥协，达成解决纠纷的合意。调解三个主要特性:一、第三者的中立性；二、纠纷主体的合意性；三、非严格的规范性。其次，仲裁，是指纠纷双方在纠纷发生前或者纠纷发生后达成协议(仲裁协议)或者根据有关法律规定，将纠纷交给中立的民间组织进行审理，并作出约束纠纷双方的裁决的一种解决纠纷机制。仲裁必须以当事人之间在仲裁之前达成的仲裁协议为前提。仲裁三个主要特性：一、仲裁的民间性；二、仲裁的自治性；三、仲裁的法律性。
3、公力救济（民事诉讼）
民事诉讼通常是在下列意义上使用的:(l)民事诉讼是法院和当事人以及其他诉讼参与人进行民事审判和强制执行活动，与之相应的程序是民事审判程序和强制执行程序;(2)民事诉讼是法院和当事人以及其他诉讼参与人进行民事审判活动，与之相应的程序仅指民事审判程序，而审判程序通常又包括争讼程序和非讼程序。民事诉讼的国家强制力使得民事纠纷能够得到最终解决，最终实现当事人的实体权益。在许多人看来，这是其他民事纠纷解决机制所不及的。法律社会遵守“司法最终解决”原则，在解决民事纠纷领域中，民事诉讼是解决民事纠纷的最终方式，诉讼的结果是解决民事纠纷的最终结果。
（二）推动各类调解衔接机制的完善建立
实现各类调解机制衔接，构建多元化调解机制，单凭法院一己之力很难达到，必须依靠党委、政府的支持，建立完善各调解机构具体工作中的沟通、协调、配合制度，建立联系指导、情况通报、资源共享、人员经费保障等相关机制。法院应发挥主导作用，加强与其他行政机关的配合。建立法院与司法行政机关和基层调解组织的调解工作互动机制，对在调解中遇到新情况、新问题要及时解决，要加强与党委、人大、政府、政协的联系，赢得工作上的支持，要以法院调解为主体，人民调解为基础，多种调解机构共同联动，以司法、劳动、工会、教育、妇联、公安等部门及乡镇司法所、村民委员会为辅助，全力化解矛盾纠纷。 总之，民事诉讼被认为在民事纠纷解决机制的体系中处于正统地位。
（三）健全完善非警务类民事纠纷调解机制，充分发挥各类调解机制的作用
我国在非警务类民事纠纷上的立法缺陷需要进一步的完善，往往很多民警都通过对警务活动的理解掌握上，反面去认识非警务活动。笔者认为，目前社会发展的速度飞快，很多生活方面都涉及到很多民事纠纷，可当中有很多不是公安机关职权范围之内的。但由于公安机关很多基础建设和工资财政上受到当地的影响，又受到政治建党等各方面的原因。导致我们在这方面的立法受到潜在的压力。只有各部门进行“大联合，大分工”的方法去缓解公安机关在这方面的压力。同时，也能提升警察在老百姓面前的形象，这样就能让老百姓在处理些民事纠纷时懂得通过适当的途径去解决问题，才能充分发挥各类调解机制的作用。
参考文献：
【1】见公安部2003年9月《公安机关办理行政案件程序规定》第145条
【2】、【3】、【5】侯成林,倪斌；《非警务活动初探》;江苏警官学院学报；2007年第3期
自贡市人民政府办公室关于印发自贡市行政调解工作试行办法的通知
四川省自贡市人民政府办公室
自贡市人民政府办公室关于印发自贡市行政调解工作试行办法的通知
自府办函〔2009〕157号
各区、县人民政府，市政府各部门：
《自贡市行政调解工作试行办法》已经市政府同意，现印发你们，请认真贯彻执行。
二〇〇九年十一月二十六日
自贡市行政调解工作试行办法
第一条 为规范行政调解工作，推动行政机关主动、及时化解矛盾纠纷，保护当事人的合法权益，促进社会和谐稳定，依照有关法律、法规规定，结合自贡实际，制定本办法。
第二条 各级政府、政府各部门、依法行使行政职权的其他组织（以下简称行政机关）开展行政调解，适用本办法。
第三条 本办法所称行政调解是指行政机关根据相关法律规定，对与本机关行政职权有关的纠纷，以疏导的方式，促使各方当事人在平等协商的基础上达成和解协议，从而解决矛盾纠纷的行为。
第四条 行政调解工作由各行政机关负责，市、区县政府法制机构对市、区县政府所属部门行政调解工作进行指导。
第五条 行政机关对公民、法人或者其他组织之间与本机关行政管理职权有关的民事纠纷以及下级行政机关与公民、法人或者其他组织之间的行政纠纷进行调解。
第六条 行政调解实行自愿原则。各方当事人自愿是行政调解的前提和基础。
第七条 行政调解应当符合法律、法规、规章和政策的规定，遵循公平、公正原则。
第八条 行政调解是否公开应当充分尊重当事人的意愿，并且应当保护当事人的商业秘密及个人隐私。
第九条 行政调解实行“谁主管、谁负责”和积极主动原则，及时化解纠纷，防止矛盾激化。各行政机关对职权范围内的调解事项，主动告知当事人可以申请调解，尽量引导当事人接受行政调解，并力促达成调解协议。
第十条 在行政调解活动中，纠纷当事人享有下列权利：
（一）自主决定是否接受或者终止调解；
（二）申请有关行政调解人员回避；
（三）表达真实意愿，进行陈述、申辩和质证；
（四）自愿达成调解协议。
第十一条 在行政调解活动中，纠纷当事人承担下列义务：
（一）陈述纠纷事实，提供证明事实的证据，并对其陈述和提供的证据的真实性负责；
（二）遵守调解纪律；
（三）不得加剧纠纷、激化矛盾；
（四）自觉履行调解协议。
第十二条 行政机关应当建立行政调解室，确定行政调解协调机构和行政调解人员，并在办公场所适当位置公布调解人员名单。
第十三条 行政机关调解矛盾纠纷应当符合下列条件：
（一）调解对象是与本案有直接利害关系的当事人；
（二）该矛盾纠纷与该机关行政职权有关；
（三）有明确的调解请求和相应的事实根据；
（四）未在人民调解、仲裁、诉讼中；
（五）各方当事人均明示同意调解；
（六）该矛盾纠纷具有可调解性。
第十四条 行政机关可以根据当事人的申请启动行政调解程序。当事人申请行政调解，可以书面申请，也可以口头申请。口头申请的，由行政调解人员记录，并由申请人签字确认。
行政机关收到行政调解申请后，应当认真审查有关材料，对不符合行政调解条件的，在5个工作日内告知申请人不予受理，并同时告知解决的渠道。
对符合行政调解条件的行政调解申请，行政机关应当在5个工作日内征求被申请人的意见，被申请人不同意调解的，及时告知申请人不予受理，并同时告知解决的渠道；被申请人明示同意调解的，启动行政调解程序并及时告知申请人。
在未受理行政调解申请前，矛盾有可能激化的，行政机关应当及时采取必要的缓解疏导措施。
第十五条 行政机关对与行政管理职权有关的纠纷，可以主动征求当事人意见，得到各方当事人同意后启动行政调解。
第十六条 对两个以上行政机关都收到行政调解申请的，由有管辖权的行政机关办理；对两个以上行政机关都有管辖权的，由先收到行政调解申请的行政机关办理。行政机关对管辖权产生争议的，由同级政府法制机构指定管辖。
第十七条 行政机关受理行政调解申请后，应当及时调查了解情况，拟定调解预案，并提前5个工作日将行政调解人员、调解时间、地点等相关事宜通知当事人。
第十八条 行政调解由行政机关负责人指定调解人员或者当事人选择调解人员主持进行；对重大复杂的争议案件，由行政机关主要负责人主持进行。
第十九条 行政机关调解纠纷，必要时可以邀请当事人所在地人民调解组织、有关单位专业人员以及其他个人参加联合调解。被邀请的单位或者个人应当予以支持。调解跨区县、跨单位的纠纷，相关单位应当予以配合，共同做好行政调解工作。
行政机关受理的行政调解案件，经征得各方当事人及受委托方同意，可以委托当事人所在地的人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织等予以调解。
第二十条 当事人发现调解人员为本案当事人或者与本案有利害关系，以及其他可能影响案件公正处理的，可以口头或者书面方式申请其回避。调解人员认为自己不宜调解本纠纷的，应当自行申请回避。
行政机关负责人决定调解人员是否回避。调解人员回避后，由当事人选择或者行政机关负责人指定调解人员。
第二十一条 行政调解预备阶段，调解人员应当核对当事人身份，宣布行政调解纪律、当事人应享有的权利和承担的义务，说明行政调解人、记录人的身份，询问当事人是否要求回避。
第二十二条 行政调解过程中，首先由申请人陈述权利主张并举证；然后由被申请人进行陈述、申辩和质证。调解人员依据各方当事人的陈述和提供的证据以及行政机关调查的情况，找准纠纷的焦点和各方利益的结合点，及时修正调解预案，采取灵活的方式进行耐心、细致的说服疏导，引导各方当事人互谅互让，消除隔阂，促使当事人达成行政调解协议。
第二十三条 行政调解应当制作笔录，调解结束后交当事人核对签字。调解笔录应当载明下列事项：
（一） 案由；
（二） 调解主持人、记录人姓名；
（三） 调解当事人、第三人姓名或名称、住址；
（四） 举行调解的时间和地点；
（五） 申请人权利主张和证据内容；
（六） 被申请人、第三人的陈述、申辩及证据内容；
（七） 调解人员的调解内容；
（八） 调解结果；
（九） 其他需载明的事项。
第二十四条 行政调解达成协议的，由各方当事人签订行政调解协议书。行政调解协议书一般应载明下列事项：
（一）各方当事人的基本情况；
（二）纠纷事实、争议焦点及各方责任；
（三）各方当事人的权利和义务；
（四）履行协议的方式、地点、期限；
（五）当事人签名、调解人员签名。
行政调解协议书的内容不得违反法律、法规的强制性规定，不得损害国家利益、社会公共利益、第三人及案外人合法权益。
行政调解协议书自各方当事人签字或者盖章之日起具有合同效力，当事人应当按照协议履行自己的义务。
行政调解协议书由各方当事人分别保留1份，行政机关存档1份。
第二十五条 经行政调解不能达成协议的，行政机关应当终止调解，进入行政程序依法处理，或者告知当事人通过行政复议、仲裁、诉讼等渠道解决。
第二十六条 达成行政调解协议后当事人不履行协议的，当事人可以继续申请行政调解或通过行政复议、仲裁、诉讼等渠道解决。
第二十七条 争议涉及第三人的，应当通知第三人参加。行政调解结果涉及第三人利益的，应当征得第三人同意，第三人不同意的，终止行政调解。
第二十八条 行政机关对下级行政机关与公民、法人或者其他组织之间的行政纠纷的调解，应当自受理申请之日起，15日内终结；对民事纠纷的调解应当自受理申请之日起30日内终结。遇有特殊情况需延长的，经行政机关负责人批准可以延长15日。
第二十九条 行政调解案件应当一案一卷归档。文书顺序应为：
（一）行政调解卷宗目录；
（二）行政调解申请书或口头申请笔录、同意调解笔录；
（三）行政调解通知书；
（四）有关证据材料；
（五）行政调解笔录或行政调解协议书；
（六）送达回证。
第三十条 人民调解组织、人民法院经征得各方当事人同意行政调解，依照相关规定移交给有管辖权的行政机关调解的案件，行政机关不得拒绝，应积极组织调解。
人民调解组织、人民法院在进行调解时，需要行政机关配合的，行政机关应当积极支持。
第三十一条 行政机关应严格履行职责，积极化解矛盾纠纷，对在行政调解中作出突出贡献的，应予以表彰奖励。
第三十二条 行政机关无正当理由不受理行政调解申请，或者不积极履行调解职责，贻误纠纷调处时机，造成恶性事件、群体性事件或其他严重后果的，按有关规定和程序由行政机关或者监察部门追究相关人员的责任。
第三十三条 法律、法规、规章对行政调解另有规定的，从其规定。
第三十四条 本办法由市政府法制办公室负责解释。
第三十五条 本办法自发布之日起施行。
