探析法律中的事实
张晓军 柳九一
【内容提要】“以事实为根据，以法律为准绳”是我国民事诉讼法的一项基本原则，其目的旨在要求人民法院在审理案件的过程中应该做到客观公正。但是随着我国民事审判方式改革的不断深化，人们对其中的“事实”的理解产生了不同的看法，从而质疑法官对案件作出裁判结果所赖以依存的“事实根据”到底应该定位于法律形式上的主观事实即主观真实或形式真实，或定位于绝对的客观事实即“客观真实”，还是应该定位于相对的客观事实即“法律真实”。笔者在本文中撰对“主观真实”、“客观真实”和“法律真实”观点产生的原因，据以成立的理由及民事诉讼证明活动进行分析，以使读者明白，在民事诉讼过程中，法官通过审判活动所得到的案件事实，到底能够达到或者说应该得到的是一种怎样的真实。
【关键词】 主观真实 客观真实 法律真实 民事诉讼证明活动 高度盖然性
引 言
在任何社会活动中，从们谈论最多的一个话题就是公正。从法理学的角度来说，公正是法律的出发点和落脚点，而法律又是实现社会公正的前提和条件，人们只有通过正当的法律程序，严格依照法律规定来调和社会矛盾，平衡社会利益，维护秩会秩序，才能够实现社会公正，但在现实中，由于法律作为社会上层建筑的一部分，它只能随着社会的发展而不断完善和进步，从某种意义上说，公正作为人类社会追求的永恒目标，它的社会价值永远在法律之上。因此，公正一词及其所蕴含的崇高价值理念不仅在哲学或法理学上推崇备至，尤其表现在程序领域和司法实践中，对于某一案件的裁判，人们首先不是想到法官是通过怎样的途径获知案件的真相，而是这一裁判结果是否公正，是否反映了该案件全部的客观真相。但每一个案件都是发生在法官审理之前，事实已经成为过去的历史，不可能完全再现，法官要客观公正地再现过去的“事实”就如同历史学家探知过去的历史一样，那么法官在选择过去的“事实”组合成案件真相的时候，应该将其放在一个怎样的既定框架之内才算是还原了案件的客观真相呢？这就不得不使我们面对这样一个问题——对法官裁判案件所依据的“事实”应该怎样定位。
一、法律中的“事实”之争
随着我国法治进程的不断发展，我国的法律从政治中分离出来，有了独立的地位和权威；法律已不再混同于政策，有了自己独立的体系；法律不再因人而废，已有了专门的立法机构和程序；法律不再由政治权威左右，而是有了自己的司法机构和专职人员；法学也不再附属于政治理论，有了自己独立的科学体系……，特别是近十年来在不断借鉴和学习它国的立法、司法经验，结合本国国情的基础上，一部部完整、科学的实体法和程序法搬上了司法者的案头，也深入了广大民众的脑海。人们的法律意识和法治观念不断增强，追求公正的司法活动的呼声越来越强烈，从普通百姓到法学论者对裁判结果所依存的“事实”真相也愈来愈关注，法官裁判案件稍有差池，便将招来不公之斥。由此也引发了学界对法律中的“事实”之争：
（一）主观真实（或曰形式真实）
主观真实论者认为，法官在审判过程中认定的案件事实并非是客观的真实或案件的真实，这主要是因为法官所依据的有关诉讼证据作出的判断难以达到与诉前发生的事实完全一致的程度，最多不过是只能贴近案件的真实情况，因此，判决所确认的事实只是法官主观上的真实或者说是为了符合法律的形式真实。其依据有以下几个方面：1、任何裁判的作出都是基于人们的主观认识，这种主观认识又依赖于对诉讼证据材料的审查判断，而证据材料虽具有客观性，但由于当事人出于利己主义的考虑，往往只提交对自己有利的证据而隐瞒甚至毁灭不利于自己的证据，从而导致法官在认定全案事实上的偏差。2、法官在对案件作出裁判的时候，同样会与常人一样受感情、价值观念、职业技能等因素的影响，从而影响对案件客观事实的正确认定。3、由于实体法对证据效力的要求，使得证据在形式上仍先要符合实体法要求的条件，如口头协议的债权债务、租赁、遗嘱继承等关系，即使客观上发生了具有法律意义上的事实，但仍然可能不会被认可。4、法官在面对某些复杂、特殊的案件时，由于受程序法上的审限约束，不可能有充分的时间去全面深入探究案件事实的全貌。5、由于法律规定的证据效力因其存在形式不同而有区别，同样影响对案件事实的客观认定。如直接证据和间接证据、书面证据和言词证据，前者的效力就强于后者，但效力强的证据是否就一定比效力弱的证据更接近案件事实真相？其实只不过是法律对其作了程序上的规定而已。
（二）客观真实
主张客观真实是我国法学界的一种主流观点，影响也最广泛。但因受到司法实践中的诸多挑战致使近年来已有削弱的迹象。该派学者认为，我国诉讼法的任务就是保证司法机关查明案件客观事实，正确适用法律对案件作出裁判。他们认为：“查明案件的客观真实，归根到底，就是要求司法人员的主观认识必须符合客观实际。”①即是，司法机关所确定的这些事实必须与客观上所发生的事实完全符合，确实无疑（这种观点在长期的司法实践中也一直被认同，从我们原先的裁判文书中“综上所述，本案事实清楚，证据确实充分，足以认定”的对事实的认定表述上就可见一斑）。持这种观点的学者指出，把“事实”确定为客观真实，既是完全可能，也是十分必要的。其理由是：1、马克思主义认识论告诉我们，客观是第一性的，认识是第二性的，存在决定意识，人类具有认识客观世界的能力，能够通过调查研究案件来认识案件的客观真实，所以查明案件的客观真实具有科学的理论基础。2、任何案件的发生都存在于客观环境之中，必然会留下蛛丝马迹或者被某些人目睹、感知，这就为查明案件客观真实提供了事实根据。3、我国的司法机关是在党的领导下，司法人员忠于事实、忠于法律、忠于人民，司法水平也在日益丰富和提高，这是查明案件客观事实的有力组织保证。4、诉讼法的制定和不断完善为查明案件客观真实提供了更充分的法律依据。
（三）法律真实
主张将裁判确认的事实定义为法律真实，是近几年来部分学者通过总结、分析、比较前两种观点的基础上提出来的，他们指出“主观真实”是一种唯心主义的不可知论，而“客观真实”又是一种绝对的形而上学认识论，只能是种理想。他们认为，诉讼中裁判所依据的只能为法律真实，即只能达到法律所认可的真实程度。它所要求的案件事实是证据所证明的事实，或者说从证据的角度分析是真实的事实。其理由主要有以下几点：一是，对过去的事实认定只能通过证据来反映，而证据的收集、提供、审查、判断都是依法律的严格规定进行。因此，诉讼中的案件事实的形成过程必然受到法律的这种要求，只能是依据法律上确认事实的方式和标准而得出的法律上的真实。二是，在民事案件事实的证明过程中，法官对案件事实的认定具有决定性的意义。再现案件的真实程度，取决于法官对相关证据所形成的主观认识和理解上的合理性和准确性。受这种主观性影响，裁判中的事实只是法官源于证据的法律范围内的真实而不可能是“客观真实”。三是，“通过审查判断证据借以发现案件事实的真相是一个程序过程，因此，程序的正当性对诉讼结果具有法定性意义。在此前提下才能论及案件事实是否已被查明，查明的程度如何等等。”②“依照程序公正要求，诉讼中能再现的冲突事实必须符合法律的形式规定，并且受制于法律的评价。在此基础上认定的法律上“真实”的事实，才是程序公正所仰赖的冲突事实。”③“因此，通过正当程序所认定的案件事实只能是“法律真实”。四是，在民事诉讼过程中，由于法律对举证责任加以规范，当事人举证责任能力的强弱直接影响到案件事实再现时是否接近或符合案件发生时的事实原貌。但这种能力显然是因人而异的，所以法官裁判案件所依据的事实只能是当事人提供的证据材料在法律规范的形式下得出的“法律真实”。
二、主观真实和客观真实产生的历史背景和原因
民事诉讼中对事实的认定，属于程序功能的基本要求，是一项诉讼证明活动。诉讼证明活动与其它证明活动一样，是人类认识客观世界然后改造客观世界的活动之一。它经历了从神示裁判的神示真实到法定证据制度下的形式真实，从法定证据制度到自由心证制度下的实质真实再到“实事求是”的客观真实等不同阶段。
（一）主观真实产生的历史背景和原因
在古代奴隶制国家和中世纪初期的封建国家，由于人们对神的信仰和崇拜，所以一旦发生诉讼争斗就会选择举行神明裁决的仪式来解决，如水审、火审，即将双方抛入水中或火中，如果一方侥幸不死，则表明该人无罪或有理；我国古代法（??）字中的“ ”字也叫“獬、豸”，是一种独角神兽，它能分辩是非，有罪的人它就用独角去顶，反之则不顶。这种司法决斗下的案件事实不是以证据来显示，也不靠人的理性来认识和决定，而是由神明（神兽）来证明，故称为神示裁判制度。
随着人类文明的进步，欧洲封建君主专制国家确立了一种法定证据制度取代了神示裁判制度。即法律根据证据的不同形式，预先在法律中确定各种证据的证明效力和判断认定规则，法官判案只要按章办理即可，不得自由评判和取舍。这种制度虽然较神示裁判制度迈进了一大步，认识到了证据的作用，但却忽视了法官的主观能动性。无论在我国还是欧洲的封建专制国家中，都普遍把口供作为证据之王，因此刑讯逼供盛行；即使有人证物证也得看人的身份地位，官宦、文人优于百姓，男人优于女人等等，由于这些都在法律中早已规定，故此，法官为了适用法律规定的需要而选择的证据证明的案件事实又何来客观真相，它只不过是一种法律需要的“形式真实”而已。
为了克服这种将法官作摆设的弊端，资产阶级在欧洲胜利后所建立的国家出现了一种“自由心证”制度的证明模式，即法律不预先规范证据的效力和取舍标准，全靠法官根据自己的良知、理性及其法律意识来自由判断。所谓“心证”即法官通过对证据判断形成的内心信念达到深信不疑的程度，或者说是真诚确信的程度。其基本指导思想就是认为法定证据制度下人们对案件事实的认识，只是一种“形式下的真实”，而只有符合法官内心确信的案件事实才是案件的“实质真实”。正是由于这种只规定证据的形式和判断方式，而不规定证据效力和取舍标准的所谓“自由心证”模式的出现，使得法官在裁判案件的时候享有了广泛的自由裁量权，法官只需要满足于在程序上做到绝对公正，那么他所作出的裁判结果就不违反法律规定，他所认定的事实就是案件的“实质真实”。其实，我们不难看出“这种只站在程序公正基点上通过对各种材料和客观表象的认识，再以主观上的评判输出自己的价值观念所得到的“实质真实”仍然只是一种“主观真实”或者说“形式真实”。而不可能是也不能达到案件的“客观真实”。
（二）客观真实产生的历史背景和原因
客观真实正是针对主观真实观点提出来的。我国有相当一部分人士坚持“客观真实”模式是有其独特的历史背景和原因的。新中国成立后成为第二个信仰马克思主义的社会主义国家，由于建国前兵祸连连，外患内乱，国家不独立，社会无安定，虽然有一些法律，然而却无生存环境。建国初期，由于经济不兴，法治不举，特别是“文革”十年，本来就脆弱的法律机关也几乎荡然不存。根本就谈不上法学理论的研究和法律的制定，于是我国早期的一批根本无司法实践经验的法律工作者只得向“大哥”前苏联学习了，所以前苏联的许多司法理念也被简单机械地照搬照抄了，并因此产生了很深的影响。
前苏联民事诉讼中就确立了客观真实原则，即法院应当准确地查明法律事实、并适用开庭调查的证据来证明这些事实是有根据的。它要求不管是在案件事实情节上，还是双方当事人的权利义务上，都应当是客观真实的。它所依据的理论就是马克思主义认识论中“存在是第一性的，意识是第二性的，存在决定意识，人类具有认识客观世界的能力”的原理，认为既然案件事实发生了，人们就能够通过调查认识案件的“客观真实”。而我国民事诉讼法亦规定了“人民法院审理案件，必须以事实为根据，以法律为准绳”。同时还规定了“人民法院有权向有关单位和个人调查取证……”。许多学者因此认为，这些规定对照总则中“民事诉讼法的任务，就是保证人民法院查明事实，分清是非……”，就是要求法官实事求是地认定案件事实，在主观判断证据的过程中绝对地保持客观，以再现案件的“客观真实”而不应有其他。
三、对主观真实和客观真实的评析
（一）对主观真实的评析
对于神示裁判制度和法定证据制度下所获得的案件事实到底是一种怎样的真实，笔者在前文已作阐述，在此不多赘言。但由于“自由心证”制度下法官所获得的对案件事实的“真实”能否定位于我们所称的法律中的“事实”，在我国存在两种不同的观点，笔者觉得有必要进行一下评析。
“自由心证”制度比起前两种证据证明模式有了更为明显的合理性和进步，给了法官在审理裁判案件、最大限度追求案件事实真相以很大的自由裁量空间，为许多英美法系国家所采用，但由于随着社会的发展进步，“自由心证”制度也有了很大的发展，加之西方国家很少对某些概念作具体的阐述，因此“自由心证”一词在这些国家的成文法律中也很少采用这一术语了，但这一制度所表明的原则仍然存在。在我国，对这一证据制度有肯定和否定两种不同的理论观点。肯定说认为；审判人员所持的观点、方法和立场决定了审判人员在实践中的内心确信，这种内心确信就是对于证据事实和案件事实所下结论时持有的正确性与可靠性的信念。如果审判人员站在无产阶级的立场上，以唯物主义的观点、辩证的方法去判断证据，就能看出符合客观事实的正确结论。否则，即使是同一事实和证据，若以不同的立场、观点和方法来判断，就会得出不同的结论。④否定说认为，“自由心证”制度是以唯心主义和不可知论为基础，否定了马克思主义主观能够认识客观的辩证唯物史观，如果法官仅靠“良心”、“理性”来判断证据，片面强调法官自由评判和取舍证据，势必助长主观主义和个人主义，不利于利用整个人民法院集体智慧来认识客观事物，从而给审判活动带来极大不利。另外，如果要求审判人员站在马克思主义的立场观点和方法来评判、取舍证据进而达到对案件事实的认定，又何必一定要称之为“自由心证”制度呢？⑤因此，我们没有必要借鉴这一证明模式。
笔者认为，如果赋予法官独立裁判的自由，那么任何待证事实的证明都可由“自由心证”来解决，因为案件证据对待证事实所起的作用不外乎以下几种：一是现有证据已充分证明了待证事实；二是现有证据不能证明待证事实；三是现有证据不能充分证明待证事实；四是某一证据不能充分证明待证事实的某一部分。在第一、二种情况下，法民可以根据事实的存在与否，作出支持或否决当事人请求的裁决；但在第三、四种情况下，却会出现两种结果：即虽然证据证明待证事实的存在与否不充分，但法官内心确信该事实存在的可能性比不存在的可能性大；或者不存在的可能性比存在的可能性大，从而分别作出不同的裁决。但无论哪种结果，法官的裁决都符合法律程序。并且由于法官的自由裁量空间非常宽广，在法律规范含义不明或无法可依的情况下，只要不违返程序公正的要求，法官就是法律也即法官造法说。英美法系中的判例制就是很好的证明，从而导致不是由法律而是由法官不断随意地确立证据规则的现象。由于“自由心证”制度是对法定证据制度直接否定的产物，因此难免会从一个极端走向另一个极端。如1791年9月29日法国宪法会议发布训令正式宣布“法官必须以自己的自由心证作为裁判的唯一根据”就是一例。另外，从具体案例来分析，美国1995年10月2日对辛普森案的“世纪审判”裁决辛普森谋杀罪名不成立而宣告无罪，使全世界为之震惊。其主要原因就是一双带有辛普森血迹的袜子两面血迹一模一样，证明袜子沾血时并不是穿在辛普森脚上可能是警察或他人栽赃陷害。但在随后进行的民事诉讼中，陪审团却裁定辛普森对被害人负赔偿责任，因为民事案件不需要达到“排除合理怀疑”，只要达到一种“概然性”即可。⑥可见，这种“自由心证”制度是在对形面上学的形式主义加以完全肯定（即只需符合程序要求）后，又吸收了康德唯心主义的不可知论（即只要一个证据被排除，案件事实就有不存在的可能）。因此，“自由心证”制度下片面强调法官仅仅为了满足遵循法律的程序要求，只需达到内心确信的案件事实的“主观真实”不是我们所要求的法律中的“事实”。
（二）对客观真实的评析
首先，从马克思主义哲学上来评析。“客观真实”论的理论基础也是马克思主义哲学，下面我们就从以下几个方面来剖析：1、辩证唯物主义认为，真理就其客观性来说它是绝对的，但就人们对真理认识来说又是相对的，是由相对到绝对的发展过程。唯物主义反映论承认真理的绝对性即客观存在，认识论承认真理是发展的，即认识真理的客观性是一个无限发展的过程，即相对真理。相对真理包含两方面的含义，一是在一定的历史条件下，人们对客观存在的认识不可能穷尽它的一切方面和过程；另一方面是指对某一事物即使有正确认识，也只能达到一定的程度。所以对案件事实的认识过程决不可能存在绝对的客观真实，只有相对的客观真实。2、辩证唯物主义告诉我们，一切事物都处在不停的运动变化过程中，由于时空变化的不可逆转，过去发生的案件事实不可能再现其原貌，物质和痕迹不会说话，不能陈述当时的经过，只有通过人的感知和印象来描述，但由于人会因为当时的环境、自身认识的能力和事后的心理状态及记忆能力的影响，不可能复制过去的事实。因此，裁判认定的事实也不可能是原始的客观真实。
其次，持“客观真实”论的学者从组织保证、法官素质上推定法官能够再现案件的“客观真实”。但事实并非如此，无论何种社会制度下的法官，只要是他作为社会个体出现就免不了具有常人同样的情感、性格、知识水平、心理素质、价值观念等因素，这些因素均会对认定案件事实产生影响。
第三、由于实体法和程序法对证据形式和效力，举证责任的分配、举证期限的规定等作了相应的规定，只有各种证据和当事人主张的权利事实都符合法定程序的要求，才有可能进入法官审查评判的视线，否则就不能进入诉讼活动当中，因此法官在程序规范的范围内去认识评判证据后从而得出法律确认的案件事实不可能是案件的“客观真实”。
四、对民事诉讼证明活动的分析
关于法律中的“事实”之争，法学界至今并未有一个统一的观点，更不必说社会公众了。这一方面说明法律中的“事实”问题所包含的广阔的理论空间和学者们的开阔视野，另一方面也反映出学者们尚未找到一条研究和解决这一问题的统一的为大家所认知的途径。由于学者们在阐述自己的观点时，只顾建立自己的认识体系而未充分考虑它们之间是否有什么能够让人们接受的共同点，以利在法理上形成一种共识，以促进司法裁判的公信力，从而为我国早日建成一个民主与法治共荣的社会主义国家奠定一个良好的法学理论基础。
下面笔者试着从民事诉讼证明活动上来进行分析，看看能得出什么结论。
（一）从民事诉讼证明的性质上看，它是一种溯及以往的“过去式”证明活动，其对象是过去发生的具体案件事实而非事物的客观规律，不像化学试验可以通过一定条件的反复试验来再现，它只能通过遗留的某些证据来推定。但是证据又要受到法律价值的规范和约束，不可能是完整的客观存在，即使某些证据是客观完整的存在，但也只能反映过去事物的某些片段。
（二）从民事诉讼证明的目的上看，民事诉讼证明的目的旨在通过证明解决纠纷，维护当事人的合法权益以谋求社会秩序的平和稳定。诉争双方的合法权益得到了保护，双方的矛盾得到了化解，其目的也就达到了。这表明，证明活动只要与证明目的相一致即可，不必一味追求“客观真实”，我国在民事诉讼法中确立的调解原则其目的亦在于此。如果某个案件调解成功了，双方的诉争目的已经达到，法官再去追究案件的客观真实又有何意义呢？
（三）从诉讼证明的过程来看，诉讼证明不同于自然证明和其它社会证明，后者没有法律的具体约束，而前者必须遵循一定的法律价值和程序规则的约束，以体现公正与效率这一司法价值。由于这一制约,许多客观存在的事实可能会被排除在司法裁判之外，如非法获取的证据，超出举证期限的证据等就不能作为定案的依据，但这些依据很可能证明案件的“客观真实”。
（四）从各种因素对诉讼证明活动的影响上看：1、主观因素：诉讼当事人、诉讼参与人由于各自所处的利益位置不同，加之他们的价值观念、理解能力、职业技能等的差异，对案件事实所作的陈述同样会存在差异，法官在审查判断证据材料是否客观真实就同样会产生偏差。2、客观因素：即诉讼过程中存在的某些物质要素，如当事人在诉讼证明活动中投入的成本、距离司法机关的距离远近，家庭经济条件等因素，同样会给诉讼证明活动带来影响，如当事人家庭条件差，而诉讼投入的成本大，自己又很难承受，就有可能会在没有达到自己全部的诉讼目的的情况下，作出让步，以求得自己部分利益的尽快实现，这时候法官裁判的事实就可能只是案件的部分客观事实。3、法律因素：证据规则本身就对不符合法律价值取向的证据作出了排除性的规定，客观上就造成了证据反映案件事实的不完全性；诉讼时效的规定又确立了当事人合法权益是否受法律保护的期限，审理期限又限制了裁判结果作出的具体界限，所以案件的“客观真实”还须得符合程序正当的要求。
据此，通过对客观真实的哲学和法理评析及对民事诉讼证明活动的分析，案件事实由于受客观环境、人的主观认识、诉讼证明活动、法律规定等因素的影响，它不应该被理解为一种绝对的客观真实，只能是主观对客观达到充分的认识后，通过运用法律标准进行筛选后而得到的一种法律认可的客观真实，即法律真实。因此，从哲学的意义上来讲，两者是辩证统一的关系，客观真实是法律真实的基础，法律真实包含了客观真实，是一种相对真理意义上的客观真实。
五、结论
在民事诉讼活动中，人民法院对案件裁判结果赖以依存的“事实”，根据诉讼证明的要求，它只能是法律真实，但它却具有客观真实的属性，并且从马克思主义认识论的观点出发，人民法院裁判案件只能是以“法律真实”作为最基本的要求，而将“客观真实”作为诉讼活动的终极目标。
六、法律真实下的证明标准浅析
在确立了“法律真实”的证明要求后，我们还应该明确相应的证明标准。对此，笔者同意多数学者的意见，应该建立高度盖然性或优势证据的证明标准。
（一）高度盖然性的概念
所谓盖然性，是指一种可能而非必然的性质。高度盖然性，即根据事物发展的高度概率进行判断的一种认识方法，是人们在对事物的认识达不到逻辑必然性条件时不得不采用的一种认识手段。将这种认识手段运用于司法领域的民事审判中，就成为民事诉讼的证明标准。
市政府关于颁发《常州市市区危旧房城中村改造管理办法》的通知
江苏省常州市人民政府办公室
市政府关于颁发《常州市市区危旧房城中村改造管理办法》的通知
各辖市、区人民政府，市各委办局，市各公司、直属单位：
现将《常州市市区危旧房城中村改造管理办法》颁发给你们，望认真贯彻执行。
二○一一年六月十五日
常州市市区危旧房城中村改造管理办法
第一条为推进危旧房、城中村改造工作，改善居民居住环境，优化城市空间布局，促进土地合理利用，根据《中华人民共和国土地管理法》、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）等有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条本市市区范围内的危旧房、城中村改造，适用本办法。
本办法所称危旧房包括危房和旧房。危房是指经房屋安全鉴定机构确认，结构已严重损坏或承重结构已属危险构件，随时有可能丧失结构稳定和承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋。旧房是指1980年前建成投入使用或1980年后建成投入使用但破损严重的房屋。城中村是指在城市建成区范围内，仍然保留农村建制、居住及配套设施落后的居住村落。
第三条危旧房、城中村改造应当遵循政府主导、以区为主、科学规划、依法进行、成片改造、分步实施的原则。
第四条市政府统一组织领导危旧房、城中村改造工作。各区政府组织实施所辖区域内危旧房、城中村改造工作。
住房保障和房产管理部门负责危旧房、城中村改造管理工作。发展改革、国土资源、城乡建设、规划、财政、审计、公安、信访、监察等有关部门按照下列职责分工，共同做好危旧房、城中村改造管理工作：
（一）发展改革部门负责依法办理危旧房、城中村改造的项目审批手续和对投资进行管理；
（二）国土资源部门负责依法对危旧房、城中村改造项目范围内的土地权属进行审核，提供相关地籍资料，组织实施项目用地供应，办理有关用地手续；
（三）城乡建设部门负责依法对危旧房、城中村改造项目的开发建设进行监督管理；
（四）规划部门负责危旧房、城中村改造片区规划的组织编制，依法确定项目规划条件，办理有关规划手续，做好规划实施的监督管理；
（五）财政部门、审计部门负责依法对危旧房、城中村改造项目的资金使用情况进行监督；
（六）公安部门、信访部门依法协助配合做好危旧房、城中村改造中的社会稳定和矛盾化解工作；
（七）监察部门负责依法对危旧房、城中村改造项目进行全过程监督、监察。
第五条国有土地上的危旧房、城中村改造项目，房屋征收与补偿按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关规定执行；集体土地上的危旧房、城中村改造项目，按照《中华人民共和国土地管理法》等有关规定执行。
第六条各区应当在深入调查摸底、广泛征求意见的基础上，于每年10月底前拟定下一年度危旧房、城中村改造计划建议项目，经市住房保障和房产管理部门会同有关部门综合平衡后，报送市政府。
第七条危旧房、城中村改造应当纳入市、区国民经济和社会发展年度计划、住房保障计划和住房建设计划。
第八条市政府与各区政府签订危旧房、城中村改造目标任务责任书，下达年度计划任务，并将其纳入对各区政府的年度目标考核。
第九条危旧房、城中村改造应当坚持成片改造的原则。以现有用地范围为基础，结合所在地块的特点和周边路网结构等情况，合理整合周边土地资源，实行连片整体改造。连片整体改造涉及的边角地、夹心地、插花地等，可以在符合土地利用总体规划和控制性详细规划的前提下，通过土地置换等方式，依法办理相关手续后，对存量建设用地进行调整使用。
危旧房、城中村改造用地应当优先纳入土地供应计划，优先落实集体农用地转用指标。
第十条在符合城乡规划相关法律、法规和技术规范的前提下，合理确定危旧房、城中村改造项目地块的日照标准、绿地率、停车泊位数量、退界等各项规划技术指标，并可通过适当提高项目建设容积率等措施，力求达到项目平衡。
第十一条对中央和省级财政安排的相关补助资金，按照有关规定，全额用于支持各区危旧房、城中村改造项目。市住房保障和房产管理部门根据对各区危旧房、城中村改造工作的考核情况拨付补助资金。
第十二条各区应当组织对危旧房、城中村改造项目进行科学论证，广泛征求公众意见。
危旧房、城中村改造项目具体方案应当根据实际情况依法制定，实行区别对待、“一村一策”。具体方案中应当明确政策支持、规划要求、征收补偿及安置、资金平衡等事项。
第十三条各级各部门在办理危旧房、城中村改造项目行政审批手续等相关工作中，应当建立绿色通道，提前介入、主动服务、加快办理。
第十四条因危旧房、城中村改造项目征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，应当依法优先给予住房保障。对因危旧房、城中村地段进行旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，应当依法提供改建地段或者就近地段的房屋。
第十五条危旧房、城中村改造后的小区应当依法实施物业管理，建立长效机制。
第十六条未列入统一改造范围的危房业主，可向相关部门提出改造申请，经依法办理规划、建设等相关手续后，可依法自行改造。
第十七条政府和有关部门或者单位及其工作人员在危旧房、城中村改造工作中不履行规定的职责，或者玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十八条金坛市、溧阳市可结合本地实际情况，参照本办法执行。
第十九条本办法自2011年8月1日起施行。2002年4月18日颁发的《常州市市区危旧房改造管理暂行办法》（常政发〔2002〕72号）同时废止。
