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邢台市城市规划管理技术规定

作者:法律资料网 时间:2024-07-24 14:23:16  浏览:8141   来源:法律资料网
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邢台市城市规划管理技术规定

河北省邢台市人民政府


邢 台 市 人 民 政 府 令

〔2006〕第 26 号



《邢台市城市规划管理技术规定》已经2006年10月9日市政府第47次常务会议审议通过,现予公布,自公布之日起施行。


市 长 姜德果


二○○六年十月十一日




邢台市城市规划管理技术规定

第一条 为了加强城市规划管理,进一步规范建设工程的规划工作,保证城市规划的实施,根据《中华人民共和国城市规划法》、《河北省城市规划条例》、《邢台市城市规划管理办法》和国家有关技术规定,结合本市实际,制定本规定。

第二条 本规定适用于邢台市城市规划区范围内各项建设工程的规划管理。
第三条 在邢台市城市规划区范围内,建设项目用地面积超过20000m2的,应编制修建性详细规划。用地面积在20000m2(含20000 m2)以下的项目,需编制《建设用地总平面规划》、《综合管线工程规划》和《竖向规划》。各项建设工程的建设应按已批准的控制性详细规划、修建性详细规划等规划执行。
第四条 各类专业性用地建设项目应符合已颁布的专业技术规范及本规定的要求。
第五条 在城市总体规划指导下,各类详细规划和重要建筑方案设计引进市场竞争机制,面向国内外市场,鼓励规划设计方案竞标。
第六条 在本市规划区内承担各类规划设计任务的单位,应当具备相应的规划设计资格。
外埠规划设计单位在本市从事规划设计应向市规划行政主管部门备案登记。
第七条 规划设计单位在本市承担各类修建性详细规划设计时,应按规划行政主管部门核发的“规划设计条件”执行。
规划设计条件应根据城市总体规划、分区规划或控制性详细规划的内容,提出对所规划地块的具体要求,同时应符合本规定。
修建性详细规划成果报批时,“规划设计条件”应作为附件。
第八条 编制各类规划应按有关规定明确规划强制性内容。提供“规划设计条件”,审查和审批各类建设项目,不得违背规划强制性内容。
第九条 邢台市城市控制性详细规划和城市重要街区、主要干道、重要景观节点、重要建设项目的修建性详细规划和建筑方案,由邢台市人民政府或邢台市规划委员会审批。邢台市城市一般的修建性详细规划和建筑方案由市规划行政主管部门审批。
第十条 本市城市用地和建设用地的主要用途和功能按照《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137—90)执行。
第十一条 各类城市建设用地的划分应遵循土地使用相容性的原则,按照已批准的详细规划执行,尚无批准详细规划的,应依据城市分区规划和本规定附录三表一确定的建设用地适建范围执行。
凡附录三表一中未列入的建设项目,由市规划行政主管部门根据建设项目对周围环境的影响和基础设施条件具体核定适建范围。
凡建设项目确需改变经批准的规划用地性质或超出规定的适建范围的,应先提出调整规划,并按规定程序和审批权限报批,批准后方可执行。
第十二条 凡用地单位或个人征用未开拓或未拓宽的规划道路两侧土地,需同时征用规划道路宽度一半范围或未拓宽部分的土地,作为道路及敷设市政基础设施的用地。道路另一侧是河道且未被征用,用地单位或个人应全部征用道路用地,并负责拆迁,不得他用。其建筑密度、容积率等规划技术指标按实际用地面积计算。
第十三条 根据邢台市现状,按照《邢台市城市总体规划》,邢台市城市规划区划分为三类控制区,以不同的控制指标进行规划管理。具体划分如下:
第一类控制区:范围为团结东大街以南、邢州路以西、新兴东大街以北、京广铁路以东。
第二类控制区:指风景区、市区各公园、规划区内中小城市和各村镇。
第三类控制区:指第一类、第二类控制区以外的地区。
第一类控制区内拟建设用地中的原有建筑密度低于40%的,按第三类控制区的指标控制。第三类控制区内拟建设用地中的原有建筑密度达到或超过40%的,按第一类控制区指标控制。
第十四条 邢台市城市规划区新建、扩建、改建的建设项目,其建筑容量控制指标应按规定的有关标准执行。
第十五条 建设用地面积大于20000m2 的成片开发地区,应按照《控制性详细规划》确定建筑总容量控制指标。成片开发片区内各类建设用地的建筑容量控制指标,在不超过建筑总容量控制指标的前提下,可按附录三表二、三的规定适当调整。
第十六条 建设用地面积小于、等于20000m2 的用地,其建筑容量控制指标应按附录三表二、三执行。附录三表二、三中容积率、建筑密度为上限,绿地率为下限。建设项目在规划、设计、建设中应优先满足标准车位数和绿地率的要求。
第十七条 附录三表二、三规定的指标中容积率、建筑密度、绿地率适用于单一类型的建设用地。对混合类型的建设用地,其建筑容量控制指标应将建筑用地按使用性质分类划定后,按各类型分别执行;对难以分类执行的建设用地或综合建筑物的用地,应按不同性质建筑面积比例和相应建筑容量控制指标换算成建筑容量综合控制指标。
第十八条 对未列入附录三表二、三的科研机构、大中专院校、中小学、体育场馆,以及医疗卫生、文化艺术、幼托等设施的建筑容量控制指标,应按有关专业技术规定执行,且不能超过住宅建设项目类型的建筑容量控制指标。
第十九条 市中心区、区中心区地段及市区内建筑密集地区或人口密集地区,其建筑容量控制指标可根据具体情况按同类控制指标适当调整,经市规划行政主管部门核准后报市人民政府批准。
第二十条 在原有建设用地范围内,其建筑容量控制指标已达到或超出规定值的,不得在原有建设用地范围内进行扩建、加层、插建;用地内原有建筑的建筑容量控制指标虽未超出其规定值,但其扩建、加层、插建对原总平面布局及空间结构有较大改变的亦不得建设。
第二十一条 第一类控制区内,个人不得新建私人住宅。原有的私人住宅经有关部门鉴定属危房和符合其他规定的,允许进行危房改建,且应符合下列规定:
(一)危房改建应在原有建设用地(或称宅基地)范围内,建筑物的任何部分不得突出和悬挑出用地范围;
(二)不得影响四邻住宅的采光、通风和建(构)筑物的安全及正常使用;
(三)不得破坏绿化和妨碍交通、消防安全。
第三类控制区内严格控制新建私人住宅,确需建设的应统一规划,统一建设,报市规划行政主管部门审核批准方可建设,属危房改建的,应符合本条(一)至(三)款的规定。
城市规划区内个人建设或改建住宅,以低层住宅建筑为主,建筑层数不宜超过三层,建筑高度不宜超过10m。
第二十二条 房地产开发建设用地未达到下列最小面积的,不得单独建设:
(一)住宅为6000m2;
(二)公共建筑为3000m2。
建筑用地未达到上述规定最小面积,但有下列情况之一,且不影响城市规划实施的,规划行政主管部门予以许可建设:
(一)邻接土地已经完成建设或为既成道路、河道或有其他类似情况,无法调整、合并的;
(二)因城市规划街区划分、市政公用设施等的限制,无法调整、合并的。
第二十三条 建设用地为社会公众提供开放空间的,在符合日照、消防、卫生、交通等有关规定的前提下,可按下表的规定增加建筑面积,但增加的建筑面积总计不得超过核定建筑面积(建设用地面积乘以核定容积率)的20%。(开放空间的条件和计算详见附录二)
在建筑内部(包括地面层或其他层及地下层)或外部提供对外开放的全天候步行空间或通道,将周边建筑物与城市街道、广场、游园、购物中心等公共空间联系在一起且有效宽度不小于4.5m时,可作为城市公共通道。
提供公共开放空间建筑面积补偿换算表

核定建筑容率
FAR 每提供1m2 有效面积的开放空间,允许增加的建筑面积(m2)
小于1 0.8
大于、等于1,小于2 1
大于、等于2,小于4 1.5
大于、等于4,小于6 2.0
大于、等于6 2.5


第二十四条 建筑间距应满足日照、采光、通风、消防、防灾、管线埋设、视觉卫生、文物和建筑保护、噪音防治、城市景观等方面的要求。
第二十五条 低层、多层住宅建筑的间距控制应符合下列规定:
(一)平行布置的间距(包括两住宅建筑夹角≤300 )。
1、朝向为南北向的(指正南北向并包括南偏东或南偏西在00-150(含) ),其间距:
(1)在第一类控制区不小于南侧住宅建筑遮挡高度的1.46倍;
(2)在第二类控制区不小于南侧住宅建筑遮挡高度的1.55倍;
(3)在第三类控制区不小于南侧住宅建筑遮挡高度的1.5倍。
2、朝向为东西向的(指正东西向并包括南偏东或偏西在600 以上),其间距:
(1)在第一类控制区不小于东侧或西侧住宅建筑遮挡高度的1.39倍;
(2)在第二类控制区不小于东侧或西侧住宅建筑遮挡高度的1.48倍;
(3)在第三类控制区不小于东侧或西侧住宅建筑遮挡高度的1.43倍。
3、朝向为南偏东或偏西在150— 600的住宅间距按下表执行。
朝 向 间 距
第一类控制区 第二类控制区 第三类控制区
150<a≤300 L≥1.32h L≥1.4h L≥1.35h
300<a≤450 L≥1.17h L≥1.24h L≥1.2h
450<a≤600 L≥1.32h L≥1.4h L≥1.35h


注:a为住宅建筑的朝向方位角;L为住宅建筑的间距;h为建筑遮挡高度。
(二)垂直布置的间距(600≤两建筑夹角≤900 )。
在第一类控制区不小于住宅建筑遮挡高度的1.0倍;在第二类控制区不小于1.2倍;在第三类控制区不小于1.1倍。
低层、多层住宅建筑的山墙宽度应小于、等于16米,若大于16米,按平行布置的间距控制。
(三)既非平行也非垂直布置的住宅建筑最小间距:
1、当两住宅建筑的夹角小于或等于300时,其间距最小处按本条第一款控制。
2、当两住宅建筑的夹角大于或等于600时,其间距最小处按本条第二款控制。
3、当两住宅建筑夹角大于300、小于600时,其最小处间距:在第一类控制区,不小于住宅建筑遮挡高度的1.32倍;在第二类控制区不小于1.4倍;在第三类控制区不小于1.35倍。
(四)低层、多层住宅建筑的侧面间距不应小于6m。当住宅山墙有居室、起居室、客厅开启窗户时,其山墙间距增加2m。有突出物时,应相应调整间距,保证净距符合上述规定。
(五)不规则平面的住宅建筑,按建筑大墙的最凸出的外围线和周围建筑的最近距离计算间距。
(六)相邻两住宅建筑地面有高差时,其建筑间距以被遮挡建筑的最低居住层室内标高以下0.45m处为基准,以遮挡高度计算建筑间距。
(七)位于同一裙房上的几幢住宅建筑,计算住宅建筑间距可扣除裙房的高度;计算与相邻建筑间距时,应包括裙房的高度。
(八)同一建设用地内,底层设有架空层的住宅建筑相邻时,其间距计算不含底层架空层的建筑高度;底层设有架空层的住宅建筑作为遮挡建筑与未设架空层的住宅建筑的间距计算应含住宅建筑底层架空层的建筑高度。
(九)低层住宅建筑之间的正面间距不应小于6m,与多层住宅建筑的正面间距不应小于9m。多层住宅建筑之间的正面间距不应小于20m。
第二十六条 中高层住宅建筑(层数为7—9层)与中高层、多层、低层住宅建筑的正面间距:中高层为遮挡建筑时,在第二十五条基础上增加1m;低层、多层为遮挡建筑时,按第二十五条执行。侧面间距按第二十五条执行。
第二十七条 高层住宅建筑与高层、中高层、多层、低层住宅建筑的正面间距:高层为遮挡建筑时,由规划行政主管部门根据建筑的阴影分析情况和国家有关规范确定;中高层为遮挡建筑时,按第二十六条执行;多层、低层为遮挡建筑时,按第二十五条执行。高层住宅建筑与高层、中高层、多层、低层住宅建筑的侧面间距:高层之间山墙间距不应小于13m,高层与中高、多、低层住宅之间山墙间距不应小于9m。
第二十八条 医院病房楼、休(疗)养院住宿楼、老年人居住建筑、中小学和大中专院校教学楼的正面间距,应在同型布置方式的住宅建筑正面间距基础上提高15%。托儿所、幼儿园的上述间距应在同型布置方式的住宅建筑间距基础上提高20%。侧面间距:低层、多层之间不应小于6米;高层之间不应不于13米;高层与低层、多层之间不应小于9米。
第二十九条 非住宅民用建筑(第二十八条所列的非住宅建筑除外)的间距,及其作为被遮挡建筑与其他建筑的间距,由规划行政主管部门根据消防、交通、卫生、环保等规定和工程管线布设、建筑保护等特殊要求确定。非住宅民用建筑作为遮挡建筑,其与住宅建筑和第二十八所列建筑的间距按第二十四至第二十八条的规定控制。
第三十条 工业建筑之间的间距,以及其与民用建筑的间距应符合相关规范的要求。
第三十一条 建筑间距计算:被遮挡建筑按主体墙计算;下列情况的遮挡建筑均按主体墙计算,不符合下列情况的,以突出部分计算:
(一)住宅建筑的阳台长度之和不大于建筑总长的1/3,且出挑宽度不大于1.5m
(二)建筑突出部分的长度之和不大于建筑总长度的1/4且连续长度不大于24m
(三)建筑错接距离不大于2m。
第三十二条 在住宅建筑间距内,不应插建车库。如确需在宅间建设车库的,应建半地下,地上部分高度不应超过1.2m。
第三十三条 沿建设用地边界线(或称用地红线)和沿城市道路、公路、公共绿地、河道、山体、铁路两侧以及电力线路保护区范围的建筑物,其建筑控制线退让距离除必须符合消防、防汛、和交通安全、景观、环保等方面的要求外,应同时符合本规定。
建筑控制线指标分为退让用地红线、道路红线、绿地绿线、河道蓝线、电力黑线、文物保护紫线等。建筑物退让指建筑控制线退让其他控制线。
第三十四条 建筑控制线退让用地红线或其控制线的距离按以下规定控制,但退让红线距离小于消防间距时,应按消防间距的规定控制。
(一)各类建筑退让用地红线距离按附录三表四规定控制,且应满足消防要求。
(二)相邻地界的建设项目为住宅建筑,并已经批准建设的,除应符合附录三表四的规定外,须同时符合建筑间距的规定。
(三)相邻地界的建设项目为文、教、卫建筑(第二十八条所列项目)或其他非住宅建筑,并已经批准建设的,除应符合附录三表四的规定外,须同时符合建筑间距的规定。
(四)相邻地界为居住区级及其以上公园的,各类建筑的退距按附录三表四中其他非住宅建筑的退距控制,并应满足有不少于1/3的绿地面积在标准的建筑日照阴影线范围之外的要求。
(五)住宅建筑的退距应计算底架空层的建筑高度。
(六)建筑控制线退让用地红线或其他规划控制线时,按其相互间最近距离计算建筑退距。
(七)在不违背国家有关法律、法规和规范的前提下,相邻地界的建筑退让用地红线也可由相邻双方协商解决。
第三十五条 沿城市道路两侧布置的建筑物,其建筑控制线后退道路红线应符合附录三表五的最小控制指标。
第三十六条 地下建筑物退让道路红线和用地红线的距离一般与其建筑物退让道路红线和用地红线相同。建筑物退让道路红线和用地红线距离大于6m的,地下建筑物退让距离不小于6m。停车库地下建筑出入口一般不宜直接开向城市道路,退道路红线不应小于15米。地下构筑物,自用的管井、管沟等退让道路红线的净距按下列规定执行:
(一)城市主、次干道不得小于4m。
(二)城市支路以下不得小于3m。
第三十七条 有下列情况之一的,经规划行政主管部门核定,其退让距离可适当调整。
(一)经审定后的重要地段的详细规划、城市景观设计要求以及文物保护或一些重要标志等。
(二)传统建筑街道上的扩建或改建工程。
(三)为了保持原有街道空间的延续性,在经批准规划中未能按上述指标控制的道路上的建设工程。
(四)其他特殊情况。
第三十八条 新建影剧院、游乐场、体育馆、大型商场等有大量人、车集散的多、低层建筑(含高层建筑中作为大型商场的裙房),其面临城市道路的主要出入口方向的建筑控制线后退道路规划红线的距离,除经批准的详细规划另有规定外,一般不应小于25m。并应留出临时停车或回车场地,且与城市道路相连。
传达室、警卫室、书报亭、交通岗亭、公共厕所等建筑的退让道路红线要求,由规划行政主管部门根据实际情况确定。
第三十九条 沿街建筑的台阶、平台、窗井和除用地范围内连接城市管线以外的其他地下管线(包括管沟、管井等构筑物),均应在划定的建筑控制线范围内建设。
建筑物的阳台、雨蓬、挑檐、凸形封窗,不得突出建筑控制线。
第四十条 沿城市道路修建围墙的,退城市主干道红线不宜小于2m,退城市次干道和支路红线不宜小于1.5m。
第四十一条 沿穿越村镇的道路两侧新建建筑,可按村镇规划进行管理,但建筑控制线退让道路红线的距离不应小于10m。
第四十二条 沿河道规划蓝线(经规划行政主管部门审定按城市总体规划确定的河道规划线)两侧新建建筑,其后退河道规划蓝线的距离除另有规定外,不应小于10m。
建筑控制线退让道路隔离带控制线、绿地绿线的距离不应小于3m(不包括居住小区及其以下的绿地)。
建筑控制线一般不应突入电力规划黑线范围内。
第四十三条 沿铁路两侧的建筑(铁路内部的轨道车管理、配套用房除外)除执行有关规定外,应符合下列要求:
(一)沿铁路干线的建筑距最外股道中心线在第一类控制区不小于30m,在第二、三类控制区不小于40m;沿铁路支线、专用线的建筑距最外股道中心线在第一类控制区不小于20m,在第二、三类控制区不小于30m;沿厂区铁路专用线的建筑距最外股道中心线不小于15m;沿有扩建可能的铁路线的建筑由规划行政主管部门与铁路主管部门共同确定退让距离。
(二)沿铁路的高层建筑、高大构筑物(水塔、烟囟等)、危险品仓库和厂房与铁路的距离应征求铁路主管部门意见后确定。
(三)在铁路道口附近进行建设的,应符合铁路道口管理的有关规定。
第四十四条 建筑控制线退让城市防洪堤,除执行有关规定外,退让城市防洪堤不应小于6m。
第四十五条 有净空高度限制的,如机场、气象台、电台和其他无线电通讯等设施周围的新建、改建建(构)筑物,其控制高度应符合有关净空高度限制的规定。
第四十六条 在文物保护单位和建筑保护单位周围的建设控制地带内新建、改建建(构)筑物,其控制高度应符合相关规定,并按经批准的详细规划执行。尚无经批准的详细规划的,应先编制城市设计和建筑设计方案,进行视线分析,提出控制高度和保护措施,在征求有关部门意见后,经规划行政主管部门批准。
第四十七条 沿城市道路(规划红线宽度30m及其以上)两侧新建、改建建筑物的控制高度,除经批准的详细规划另有规定外,应符合下列规定:
(一)沿路一般建筑的控制高度(H)按下式控制:
H≤(W+S)/1.5;
(二)沿路高层组合建筑的高度,按下式控制:
A≤L(W+S)/1.5;
式中:H—建筑的控制高度,A—沿路高层组合建筑正立面面积,L—建筑基底沿道路规划红线的长度,W—道路规划红线宽度,S-沿路建筑后退道路红线的距离。
第四十八条 建筑物邻接两条及其以上的城市道路的,可按主要道路规划红线计算其控制高度。
建筑物直接或其面临的道路邻接广场、河道、电力线路保护区的,在计算控制高度时,可将广场、河道、电力线路保护区的二分之一宽度计为W值。
第四十九条 各类建设工程在编制建设项目总平面规划、城市设计和建筑方案时,应绘制城市坐标和周边相邻地段30—50m范围内的现状地物地貌,并研究与相邻空间环境协调以及与城市基础设施的连续。成片开发的住宅建筑和多、高层建筑,应与相邻建筑协调。建筑立面、建筑夜景及色彩方案,应进行多方案比较。符合方案竞选要求的应进行方案竞选,并报规划行政主管部门审批。
第五十条 城市道路两侧建筑和构筑物应符合下列规定:
(一)城市交通性干道两侧原则上不应建设底商类住宅。
(二)中小学、幼儿园的主出入口不得直接开向城市主干道。
(三)临城市道路两侧的建(构)物退让道路红线,应综合考虑城市道路景观、绿化和基础设施用地、停车泊位等多种因素。
(四)沿城市道路的建筑应平行于城市道路。
(五)沿城市道路的建筑基地的围墙确有特殊要求的,如监狱、看守所、油库、燃气罐等,可建封闭式围墙,围墙饰面及外观应进行美化处理,有利于城市观瞻。其他围墙应为通透式围墙,围墙高度不应超过1.6m,现有的实体围墙应逐步改造。临街公建原则上不设围墙。
(六)贴邻城市道路建筑(指建筑控制线退城市道路红线25m及其以内的建筑)的室外地坪标高不得擅自抬高和降低,要严格控制建筑首层室内标高,其与城市人行道的高差,公建不大于0.6m,住宅建筑不大于0.45m,带地下室的建筑不大于0.9m。
(七)沿道路两侧的建筑基地应按规划要求进行沿街绿化、硬化和美化,不得建设有碍市容观瞻的建筑物和构筑物。
(八)沿城市道路建筑的外立面改造及装修,必须经规划行政主管部门批准。
第五十一条 临邢台市城市道路交叉口的新建建筑,应退让道路交叉口并留出一定的开敞空间。留出开敞空间的用地范围为:
(一)城市主干道相交的,自道路规划红线交点沿道路纵向不少于80m,横向不少于60m,外围的弧线半径不小于同向道路红线的转弯半径。
(二)城市次干道与主干道、次干道相交的,自道路规划红线交点沿道路纵向不少于60m,横向不少于40m,外围的弧线半径不小于同向道路红线的转弯半径。
(三)城市支路与主干道、次干道和支路相交的,自道路规划红线交点沿道路纵向不少于40m,横向不少于20m,外围的弧线半径不小于同向道路红线的转弯半径。
第五十二条 临邢台市城市道路交叉口成片改、扩建建筑,原则上按第五十一条规定退让道路交叉口并留出一定的开敞空间。确实不具备条件的,由市规划行政主管部门适当调整。
第五十三条 凡在邢台市城市规划区内的城市道路和公路干线两侧、广场、公园、风景名胜区和其他公共场所建设城市雕塑,应符合相关规划和下列要求:
(一)建设城市雕塑,建设单位应将拟建雕塑的题材,体量、建设地点、雕塑模型、环境设计和上级主管部门的意见,报规划行政主管部门审查。在建成的公共绿地内建设城市雕塑,应先征求园林管理部门意见后,再报规划行政主管部门审查,核发“一书两证”后方可建设。
(二)城市雕塑的设计,应由相应资格的设计单位和个人承担,没有相应设计资格的,不得承担城市雕塑的设计。
(三)城市雕塑安装前,建设方应申请规划行政主管部门进行中间验收;城市雕塑竣工后,建设方应申请规划行政主管部门进行竣工规划认可。
第五十四条 新建建筑物在进行设计时应充分考虑广告等设置的位置、形式、灯光照明等,并应在方案图中示出,连同单体建筑方案一并进行规划审批。
第五十五条 规划建设项目实施绿地率指标控制。各类建设基地内绿地面积占基地面积的比例应符合附录三表二和表三的规定。
对附录三表二和表三中未尽项目的绿地率按相关规定执行。
第五十六条 居住区、居住小区和居住组团的绿地配置按国家现行规范要求执行。其绿地建设应与房屋成片开发同步实施、同步验收。
第五十七条 新建、扩建、改造城市道路的绿地率应符合现行规范的要求,其绿地建设应与道路建设同步实施、同步验收。
第五十八条 防护绿地应符合下列规定:
(一)三类工业用地周围应设隔离防护林带,其宽度不应小于50m,
(二)过境铁路干线、高速公路两侧应设隔离防护林带,其宽度不应小于30m。
(三)城市垃圾处理场、污水处理场的周围应建卫生防护林带,其宽度不应小于100m。
(四)饮用水源保护区的防护林保护按相关规定执行。
第五十九条 位于第一类控制区的旧区改造,确实难以达到规定绿地指标的,经市规划行政主管部门同意,可将屋面地栽绿化面积(每块面积不小于100m2)折算成地面绿地面积。其折算公式为:F=M×N,
式中:F—地面绿地面积;M—屋面地栽绿地面积N—有效系数(见下表)。
屋面标高与用地地面标高的高差(单位:m) 有效系数(N)
小于、等于1.5 1.0
大于1.5,小于、等于5.0 0.7
大于5.0,小于、等于9.0 0.5
大于9.0,小于、等于12.0 0.3
大于12 0


第六十条 城市道路的新建、扩建、改造应符合下列规定:
(一)城市道路的设计、施工应符合城市规划的道路红线及竖向标高要求。
(二)城市道路交通应以优先发展公共交通为原则,为公交行驶道路及站、场设置提供方便条件。
(三)城市道路断面包括机动车道、非机动车道、人行道和分隔带,其中:
人行道宽度应根据不同用地类别和道路的性质确定,沿人行道设置行道树、公共交通停靠站和候车亭、公用电话亭等设施时,不得妨碍行人的正常通行。商业、车站及大型公共建筑集中的道路,单独设置人行道的,一般不小于4m;其他各级城市道路单独设置人行道的,不应小于3m。
(四)城市道路交叉口转弯半径:
主、次干道一般不小于20-35m,并设置导流岛等渠化设施。支路一般不小于15-25m。
(五)当道路红线宽度大于、等于45m时,应设港湾式停靠站,港弯式停靠站应至少有3个车位的长度。
(六)城市道路、居住区道路,应设方便残疾人通行的无障碍通道及标志,并符合现行行业标准的要求。
第六十一条 凡在城市道路上申请通行机动车的道路开口要符合下列规定:
(一)一个建设项目一般允许开引一个机动车口,当相邻道路为两条或两条以上时,一般向最低一级的道路上开口,并尽可能远离交叉口。
(二)在城市道路交叉口附近开引机动车道时,开向城市主干道的基地出入口,距城市道路红线交叉点不应小于70m;开向城市次干道的基地出入口,距城市道路红线交叉点不应小于50m;开向城市支路的基地出入口,距城市道路红线交叉点原则上不应小于30m。
第六十二条 城市各类停车场应符合下列规定:
(一)建设项目必须建设与其相配套的机动车停车场(库)、自行车停车场(库)及本单位职工自用停车场(库)。停车场(库)设置指标按附录三表六执行。其中计算室外停车场的车位数不低于标准车位数的1/2。住宅建筑架空层作为停车库的,其建筑面积计入室内停车库面积,不计入住宅容积率,但其用地应按建筑面积分摊划归到公建用地中。
(二)机动车停车场用地面积,按当量小汽车停车位数计算,各类车辆的换算按附录三表七执行。机动车地面停车场用地面积,每个停车位宜为28m2;停车库的建筑面积,每个停车位宜为33m2。摩托车地面停车场用地面积,每个停车位宜为2.5m2;停车库的建筑面积,每个停车位宜为为2.7m2。自行车地面停车场用地面积,每个停车位宜为1.5m2;停车库的建筑面积,每个停车位宜为1.8m2。
(三)配建停车场(库)的建设应与建筑主体工程同时设计、同时建设、同时验收、同时交付使用。
(四)所确定的停车场(库)不得擅自改变使用性质,不得擅自占用和出租转让。
第六十三条 在电力线路保护区范围内,不得新建建(构)筑物。电力线路保护区规定如下:
一、架空电力线路保护区,指导线边线向外侧延伸所形成的两平行线内的区域。
1、一般地区沿架空电力线单侧向外延伸距离不应小于:500kv,30m;330kv,17.5m;220kv,15m;110kv、66kv,12.5m;35kv,6m。
2、中心城区和郊区城镇人口密集地区,沿架空电力线路两侧新建、改建、扩建建筑物,其后退线路中心线距离应符合电力管理的有关规定
二、电力电缆线路保护区,指地下电力电缆线路向外侧延伸所形成的平行线内的区域。其单侧向外延伸的距离不小于0.75m。
第六十四条 本规定是实施《邢台市城市规划管理办法》的具体技术规定,违反本规定的行为,按《邢台市城市规划管理办法》的有关规定处罚。
第六十五条 本规定实施前已经取得《建设用地规划许可证》的仍按原批准的执行。已经批准修建性详细规划或城市设计的建设项目,未取得《建设用地规划许可证》的,应根据实际情况结合本规定执行。
第六十六条 邢台市城市规划区范围以外的市辖各县(市)的城市规划管理可参照本规定执行。
第六十七条 本规定自公布之日起施行。


附录一
术语、名词解释

1、规划区:城市市区、近郊区以及城市行政区域内其他因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。
2、容积率 :一定地块内,总建筑面积与建筑用地面积的比值。
3、建筑密度 :一定地块内所有建筑物的基底总面积占用地面积的比例。
4、道路红线 :规划的城市道路路幅的边界线。
5、建筑控制线:城市道路两侧控制沿街建筑物(如外墙、台阶等)靠临街面的界线。又称建筑红线。
6、遮挡高度:指以遮挡建筑的屋檐或屋脊标高与被遮挡建筑指定标高的差值为基础,再根据屋檐出挑的具体情况而计算的高度。
7、建筑高度:指建筑物到其女儿墙顶部或檐口的高度。
8、低层住宅建筑:指层数1至3层的住宅建筑。
9、多层住宅建筑:指层数4至6层的住宅建筑。
10、中高层住宅建筑:指层数7至9至的住宅建筑。
11、高层住宅建筑:指层数10层及其以上层数的住宅建筑。
12、低层建筑:指建筑高度小于等于10米的建筑。
13、多层建筑:指建筑高度大于10米,小于、等于24米的建筑。
14、高层建筑:指建筑高度大于24米的建筑。

附录二
计 算 规 则

1、开放空间的条件和计算:
(1)开放空间是指建设用地内,能够全天为社会公众提供的广场、绿地、通道、停车场(库)等公共使用的室内外空间(包括平地、下沉式广场和屋顶平台)。
开放空间必须符合下列条件:
a.沿城市道路、广场留设;
b.一方向的净宽度在5m以上,实际使用面积不少于100m2;
c.以净宽1.5m以上的开放性楼梯或坡道连接用地地面或道路,且与用地地面或道路的高差在±5.0m以内(含±5.0m);
d.提供室内连续开放空间的,其最大高差为-5.0m至+12.0m,且开放地面层;
e.向公众开放绿地、广场的,应设置座椅等休息设施;
f.建筑竣工后,应设置相应的标志,并交有关部门管理或经批准由建设单位代行管理;
g.常年开放,且不改变用地性质;
h.室内或室外开放空间,应是无障碍设计的空间;
i.室内净高不少于5m。
(2)开放空间有效面积的计算公式如下:
A=M×N
式中:A—开放空间的有效面积,M—开放空间中对公众开放的实际使用面积,N—有效系数。
有效系数N按下列条件确定:
a.室外开放空间在地面层的,其地坪标高与道路或用地地面的高差在±1.5m以内(含)时,N=1.0。
b.室外开放空间在屋面上或为下沉式广场的,其标高与道路或用地地面的高差在+1.5m至+5.0m(含)或-1.5m至-5.0m(含)时,N=0.7。
c.提供室内开放空间,其标高与室外用地地面的高差在-5.0m至+5.0以内(含±5.0m),或提供室内连续开放空间,其标高与室外用地地面的高差在-5.0m(含)至+12.0m(含)时,N=1.0。
2、建筑遮挡高度的计算:
在计算建筑间距时,按遮挡建筑的遮挡高度的倍数计算。建筑遮挡高度按下列规定计算:
(1)遮挡建筑为平屋面建筑:以被遮挡建筑的首屋(室内地坪以下0.45m处为基准,算至平屋面檐口顶。有女儿墙的算至女儿墙顶;有挑檐的再加上其挑出的宽度;既有女儿墙又有挑檐的,算至最不利点。
(2)遮挡建筑是坡屋面建筑:
a.当坡度≤320时,以被遮挡建筑的首层(住宅为最低居住层居室)室内地坪以下0.45m处为基准,算至遮挡建筑檐口顶加上檐口挑出的宽度。
当坡度>320时,以被遮挡建筑的首层(住宅为最低居住层居室)室内地坪以下0.45m处为基准,算至遮挡建筑的屋脊顶。同时计算建筑间距相应减去屋脊至大墙的水平距离
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贵州省地方志工作规定

贵州省人民政府


贵州省地方志工作规定
第109号


《贵州省地方志工作规定》已经2008年10月23日省人民政府第9次常务会议通过,现予公布,自2008年12月15日起施行。



省长 林树森





二○○八年十月二十九日



贵州省地方志工作规定



第一条 为规范地方志的编纂、管理和开发利用,发挥地方志为经济社会发展服务的作用,根据《地方志工作条例》等有关法律、法规的规定,结合本省实际,制定本规定。

第二条 本规定所称地方志,是指冠以县级以上行政区域名称的地方志书、地方综合年鉴。

本省的地方志分为三级:省编纂的地方志、市(州、地)编纂的地方志、县(市、区)编纂的地方志。

第三条 本省行政区域内地方志编纂、管理和开发利用适用本规定。

第四条 县级以上人民政府应当加强地方志工作机构、人员、基础设施和信息化建设,将地方志工作纳入本级国民经济和社会发展规划,所需经费列入本级财政预算。

第五条 县级以上人民政府地方志工作机构主管本行政区域的地方志工作,拟定地方志工作规划和编纂方案,制定业务规范;组织、指导、督促和检查地方志工作;编纂、审查、验收地方志稿件;培训地方志工作人员;征集、保存地方志文献和资料,整理旧志;开展地方志理论研究。

县级以上人民政府有关部门按照职责做好地方志的相关工作。

第六条 地方志书每20年左右编修一次,地方综合年鉴每年进行编辑。

第七条 县级以上人民政府地方志工作机构应当按照省人民政府批准的地方志编纂总体工作规划,统一组织编纂、出版地方志,其他组织和个人不得编纂。

第八条 根据编纂方案承担编纂任务的有关单位应当提供必要的条件,按照规定的时间和质量要求完成编纂任务,并接受所在地人民政府地方志工作机构的业务指导和督促检查。

第九条 县级以上人民政府地方志工作机构应当建立征集地方志资料的制度,并可以向机关、社会团体、企业事业单位、其他组织以及个人征集有关地方志资料,征集内容包括乡镇志、村志、部门志、企业事业单位志等。有关单位和个人应当提供支持。

地方志资料所有人或者持有人提供有关资料,可以获得适当报酬。

地方志资料所有人或者持有人不得故意提供虚假资料。

第十条 地方志编纂工作应当有有关方面的专家、学者参加,民族自治地方的地方志编纂工作应当有少数民族人士参加。地方志专职编纂人员应当具备相应专业知识和学术水平。

第十一条 以县级以上行政区域名称冠名、列入规划的地方志书实行审查、验收制度,未经审查、验收的不得出版。

省编纂的地方志书由省人民政府地方志工作机构报省地方志编纂委员会审查、验收后公开出版;市(州、地)编纂的地方志书报省人民政府地方志工作机构审查、验收,经市、州人民政府、地区行政公署批准后公开出版;县(市、区)编纂的地方志书报市(州、地)地方志工作机构审查和省人民政府地方志工作机构复查、验收,经县(市、区)人民政府批准后公开出版。

审查地方志书应当邀请有关专家参加。

第十二条 地方志书编纂应达到下列审查、验收的基本要求:

(一)编纂指导思想正确,符合国家的法律、法规以及涉外、保密、民族、宗教、军事等有关规定;

(二)资料真实可靠,全面系统、客观地反映本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状;

(三)符合地方志书体例,篇目设计合理,逻辑关系清楚,能基本达到科学性、资料性、实用性的统一;

(四)行文规范,表述准确,图文并茂,图表及说明文字齐全。标点符号、计量单位和数字使用规范、标准。

第十三条 地方志编校、版面设计、印制应当符合国家相关规定;地方志书印制应当统一采用大度16开版式。

第十四条 编纂单位应当在地方志出版后30日内向当地和上级人民政府地方志工作机构报送存书。县级以上人民政府地方志工作机构要依法整理修志工作档案,移交本级档案馆。

第十五条 地方志的著作权依法由组织编纂的地方志工作机构享有,参与编纂的人员享有署名权。

地方志正式出版后,承编单位依照国家相关规定向编纂人员支付报酬。

第十六条 县级以上人民政府地方志工作机构应当建立保存地方志资料的制度,加强地方志开发利用和网络建设,地方志和其他地情资料应当向社会开放,开拓服务途径。

第十七条 县级以上人民政府对在地方志工作中作出贡献的单位和个人给予表彰和奖励。

第十八条 违反第八条规定,不按照编纂方案的规定承担和完成编纂任务的,由县级以上人民政府责令其限期改正,并可以通报批评。

第十九条 违反第九条规定,地方志资料所有人或者持有人故意提供虚假资料,尚不构成犯罪的,由县级以上人民政府地方志工作机构责令其采取相应措施予以纠正,并视情节追究有关单位和个人的责任。

第二十条 违反第十四条规定,未能在规定时限内报送存书的,由县级以上人民政府地方志工作机构责令其限期报送;逾期不报送的,由有关部门依法对直接责任人给予处分。

第二十一条 县级以上人民政府地方志工作机构及其工作人员违反本规定,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。

第二十二条 编纂部门志、乡(镇)志可以参照本规定执行。

第二十三条 本规定从2008年12月15日起执行


民国初年户籍制度变迁研究——行政立法的社会效应浅析

窦希铭


  摘要:户籍制度是一个社会最基本的社会制度,是国家对基层社会控制的重要工具。中国古代社会,人口和土地是国家的重要资源,户籍制度是控制人口和土地资源的重要手段,因此中国古代历代政府十分重视户籍的管理和制度的完善。制度必须适应需求,如果制度不能适应经济社会的需求,不能有效促进社会的发展,必然为时代所抛弃。清末民初,中国的国内危机四伏,内忧外患严重,晚清政府的统治摇摇欲坠,在一些开明人士的倡导下,晚清政府开始注重学习西方,推行宪政、进行变法。而当时户籍制度的变革就是在这样的情形下发生的,而变革的主要驱动力即在于商品经济的发展和社会的变化,需要新的制度以适应时代的需求。本文试图将民国初年的户籍制度的变革与社会转型结合起来进行考察,分析变革的原因及意义,进而简要讨论行政立法在社会发展过程中的社会效应。

  关键词:民国初年   户籍制度   行政立法    社会效应


一、民国初年户籍制度简介
  中国古代户籍制度与底层民众的生活息息相关,是国家资源配置与社会控制的重要制度,往往与土地制度、赋役制度等结合在一起,不同的时代有不同的制度需求,户籍制度随着土地制度,赋役制度的变化而变化。户籍制度在中国起源较早,发展较完善。据甲骨文记载可知,在商代就开始了人口登记制度,即称之为“登人”或“登众”(摘自:周自强:《中国经济通史•先秦经济卷》[M].,北京:经济日报出版社,2000),发展至汉代,已形成一套较为严密的户籍制度,不仅要在户籍簿上注明户主的居住地址、年龄、相貌,而且要注明职业,财产状况,如《居延汉简甲编》第37 简记载宋买的户籍簿:“长安有利里,宋买,廿四,长七尺二寸,黑色”(摘自:中国社会科学院考古研究所编:《居延汉简甲乙篇》,北京:中华书局,1980)。中国古代政府之所以强调户籍制度,在于户籍制度是政府有效控制人口和土地等资源的工具,是国家赋役的重要依据。
  应该说在中国历史上,户籍制度一直以来变化不小,但是渐进近代,随着1840年鸦片战争以后国内外环境的改变,中国户籍制度发生了剧烈的变化,即自清末试图实行宪政而开始的一系列户籍制度的变迁。
  (一)清末户籍法律的变革
  清末,国内危机四伏,农民起义不断发生;国内各帝国主义国家的政治、经济和文化已得到迅速发展,中国长期以来奉行的闭关自守的国策被他们的船坚利炮击的粉碎。晚清制度为了挽救自己摇摇欲坠的统治,开始进行变法图强。户籍制度的变革就是在这样的情形下发生的。1911年,晚清政府在考察欧美各国之后,认识到“宪政之进行无不以户籍为依据,而户籍法编订又必由民法与习俗而成”(摘自:公安部户政管理局编:《清末至中华民国户籍管理法规》,“民政部编订户籍法奏折”,群众出版社1996年版,第3页), 在参考东西各国之良规的基础上制定了中国历史上第一部《户籍法》单行法规。
  该法规共八章、184条,其内容可分为户籍的管理、人籍、户籍、罚则四个部分。该部法规的主要特点在于:首先,将户籍吏、户籍局置于法规的第一章和第二章,突出了户籍管理机构的地位,反映了政府在观念上仍视户籍为管理人口统制的手段,强化户籍统制功能。其次,法规区分了人籍和户籍。人籍主要是关于个人出生、死亡、婚姻、继承、国籍等比较个人化的信息资料,户籍则是以家庭为单位,关于移籍、入籍、就籍、除籍等家庭信息资料。法规将表现欧美个人主义的个人身份证书和体现中国家族主义的传统户籍相结合,剔除了传统户籍中资产登记项目。户籍开始成为传递人口信息、个人私权保障的工具,而不再纯粹是国家管制人口的工具。再次,法规既规定了民众有呈报户籍之义务,也规定了民众对户籍吏处置不当行为有提出诉讼抗告的权利,将权利与义务统一起来,废除了以往民众只是义务载体的陋习。
  但是,《户籍法》制定后未及颁布,晚清政府便灭亡了,《户籍法》随之搁浅。因此,晚清政府户籍制度实际上仍沿袭了清中后期的保甲制度的一些做法,将人户“编牌入甲”。不过与保甲制度不同的是,清末编查人户的机构是警察机关 。产生这一变化的原因是,随着国门洞开,一些维新改良人士提出了建立西式警察的主张,并提出了警察机构的职责主要有三大项:维持治安、清查户口、整顿街道。将保甲户籍改造为具有近代意义的警察制户籍,使清末户籍改革的另一重要功绩。但它仍然是强调对人户的控制,强调户籍的治安功能。总之,清末户籍立法对民国乃至台湾地区和内地户籍制度产生了重要的影响。
  (二)北洋政府时期的户籍法律制度
  北洋政府时期,军阀混战,未颁布单行的户籍法规,只颁布了《警察厅户口调查规则》(1915年)、《县治户口编查规则》(1915年)、《京兆各属户口编查单行细则》(1916年)等条例。这些条例一方面承继了晚清《户籍法》所确立的个人主义与家族主义相结合的原则,规定清查事项主要有姓名、年龄、男女之别及已未嫁娶有无子女、籍贯、居住处所及年限、职业、教育程度、盲哑疯癫及其他残疾、户内人口对于户主之称谓等;另一方面,由于战乱,因而更注重对年界20岁到40岁之壮丁、曾受刑事处分者、素行不正或形迹可疑者、户内杂居多数非家属人者的编查。同时将封建时期的保甲制度与近代警察制度结合起来,进一步发展了清末确立的警察户籍制度。与晚清户籍制度相比,北洋政府的户籍制度更强调警察的监控作用。北洋政府无论是户口调查之监督还是具体的户口调查事务均由警察机关负责。甚至是县治的户口编查,也只是在警察机构不完备的情况下适用。并且,即使适用,户口编查长也只有在没有设警察、保卫团的地方,才由本地方的图董、村正等职务或公正绅士充任(参见1915年《县治户口编查规则》,第1条,第7条)。北洋政府的这种规定大概与当时政局动荡、战乱有关。
  (三)南京国民政府的户籍法律制度
  南京国民政府成立以后,认为“户籍法与清查户口,及推行地方自治,皆有密切关系。……为训政时期初步最要工作。”(摘自:谢振民:《中国民国立法史》(上册),中国政法大学出版社2000年版,第507页)在推行乡自治的基础上,参照英、美、德、日等国户籍及人事登记的法律制度,于1931年正式颁布了中国历史上第一部《户籍法》。1934对该法修正,并于同年施行,1946年对该法进行了第二次修正,并公布并施行。该法分通则、籍别登记、身份登记、迁徙登记、变更登记、登记申请、罚则、附则,共八章61条。与晚清的《户籍法》相比,具有把人事登记与户籍登记合二为一、推行身份证制度、确立了“以户立户”的编户原则等。不过,在实践中,南京国民政府《户籍法》并未得到很好实施。由于南京国民政府处于与共产党及其进步力量对峙时期,国民政府将“防盗”、“防匪”放在首位,先后颁布了《保甲条例》(1937年)、《县保甲户口编查办法》(1941年)等。这些条例虽是以《户籍法》为基础,但实际上破坏了户籍管理形式统一、平等,保障私权的原则。总的来说,南京国民政府实际实施的户籍制度与保甲户籍制度无异,与以往历代尤其是明清两代保甲户籍并无多少差别,都是通过保甲连坐的办法强化对民众、乡村的控制。

二、作为户籍管理的行政立法引起的社会效应
  在传统社会之中,每一个人都是以户籍身份存在于国家之中,人户与国家之间,是一种束缚与被束缚的单向性关系,人户身份转换的可能性微乎其微。户籍就像一张无形的网,将普通大众牢牢的束缚着。这一情形随着商品经济的发展、户籍赋役功能的逐步弱化而开始发生变化。尤其是清末民初,在中国的被西方列强强行打开之后,传统社会自己自足的自然经济遭到彻底破坏,19世纪后半叶出现了资本主义经济形态。社会经济结构的变迁导致传统户籍网络的破坏,为各种利益集团队的出现提供了条件,也使得建立在传统户籍基础上的社会与国家的关系发生了急剧变化。
  顺应这一历史潮流,晚清政府起草了历史上第一部户籍单行法规。这部法规虽然没有颁布,但它打破了传统户籍理念,解除了封建社会长期束缚在人们身上的户籍绳索,为民国户籍法律体系的构建奠定了基础,为近代城市化发展、人口流动提供了比较畅通的渠道。
  (一)清末民初户籍制度变革促进了城市化和城市近代化的进程
  所谓城市化,是指城市人口规模不断扩大、城市数目日益增加的过程,也是城市近代化的过程。与西欧城市的发展不同,我国古代城镇体系早在春秋战国时期就已初步形成,并一直延续到封建社会。在城市的形成和发展过程中,社会分工的发展和商品经济的繁荣并没有起决定性作用,真正起关键作用的是统治阶层的政治、军事需要。
  由于封建城市主要是基于行政因素产生,因而户籍在城市管理中具有重要的作用。首先,城市市场的设置须依户口之众寡而定,城市大小规模在一定程度上也会受到户口之多寡的影响。其次,对于城市居民,尤其是工商业者而言,户籍身份是成为城市居民,并获得合法经营的条件。如宋代实行城乡分治,城市居民均被划分为坊郭户,以区别乡村民户。坊郭户市城市居民获得封建国家许可在城市居住、生存的前提。因此坊郭户也要依资产评定户等,按户等高低承担封建服役科配。
  清末民初户籍制度变革之后,户籍成为保障人们私权的载体,而不再是束缚人身的绳索。农民可以离开土地,四处寻找生活。城市居民,尤其是工商业者,也可以有一定的自由而流动经营。城乡之间、城镇之间真正互动起来了,这一切都有助于推动城市化的进程。传统城市逐渐向近代化方向发展,城市规模、城市数量以及城市的职能都发生了显著变化。
  另外一点,中国近代化城市的迅速崛起与国门洞开,通商口岸的设立、近代工矿业的发展、交通运输结构的改变不无关系。但在这一过程中,人口流动也具有重要作用,二者是互为因果的关系。
  笔者认为,在封建户籍制度下,人户的流动是被禁止的。“流民”,无论是哪种情形,一般都被称为逃户、亡户或浮户等(摘自:陆德阳:《流民史》,上海文艺出版社1997年版,第1——9页),是法律惩治的对象。进入近代以后,户籍制度的变革,解除了对人身的束缚,才使人口的流动变为合法,从而为广大农民流入城市提供了法律保障,进而推动了城市化的进程。因此,从这个角度来看,可以说是清末民初户籍制度的变革直接或间接地促进了中国城市化进程。
  (二)清末民初户籍制度变革为近代市民群体的产生提供了条件
  近年来,学者们对近代中国市民社会问题的讨论如火如荼。如金兰、罗威廉等西方学者运用“市民社会”或“公共领域”的概念和方法,通过对近代中国某个城市活地区作个案研究,论证:“中国清代和民国时期,存在着某些鱼市民社会 (但不完全相同)的现象”,并“称之为‘公共领域’”。而孔飞力、黄宗智等则持反对意见,认为中国历史上“缺少一套足以资助公民社会赖以发展的政治或文化条件。如果一味刻板地套用欧洲的理论构建,我们得到的不只是‘虚假的现代化’,甚至还会得到‘自由主义萌芽论’,亦即‘资本主义萌芽论’在政治上的翻版,而此一概念不过发轫于亟欲表明‘中国也有’的心结。”(摘自孔飞力:“公民社会与体质的发展”,载《近代中国史研究通讯》第13期,第82页、第84页)中国学者则从中西文化、中西历史的比较角度出发,辨析近代中西市民社会和公共领域的差异,概括近代中国市民的状况和特点,形成以萧功秦、杨念群等人伟代表的“文化派”或“思想派”;或是运用公共领域和市民社会的理论框架对中国近代史作实证研究和探讨,主要运用商会史研的丰富史料和大量成果,论证具有中国特色的近代中国“公共领域”和“市民社会”,形成以马敏、朱英等人伟代表的“商会派”或“施政派”。陶鹤山认为,“无论是中国学者还是外国学者,之所以在市民社会问难题上无法进行深入的研究,关键在于对组成市民社会的主体研究不够,因为常常纠缠不清,无法形成一个共识”。因此,陶鹤山通过对市民群体的研究,得出近代中国曾出现一个雏形的市民社会的结论(陶鹤山:《市民群体与制度创新》,南京大学出版社2001年版,第20页)。
  对于上述观点,笔者不敢妄加评论,也无意于此。从“市民社会”概念的历史渊源来看,市民社会实际上就是指“对应于政治国家的社会公共生活领域,是一种独立于政治国家的各类自主、自治、合法、非政治的民间组织和团体构成的社会力量。”构成这些民间组织和团体的成员,主要来源于“从中世纪的农奴中产生了出气的城关市民,从这些市民等级中发展出最初的资产阶级份子。”(中共中央马恩列斯著作编译局:《马克思恩格斯选集》第1卷,人民出版社1972年版,第252页)但在中国,城市化道路与西方不同,市民群体的构成与产生方式也与欧洲市民等级构成和产生方式不一样。中国近代城市居民成分复杂,不像近代欧洲那样可以简化为典型的两大对抗阶级——资产阶级和无产阶级,除此外,其余阶级都是出于次要的依附的乃至行将被消灭的地位。中国近代城市居民既有为政府部门工作的大小官僚;也有工人、脚夫、会党、无业游民、娼妓、江湖术士等城市贫民阶层;还有工商资本家,小业主,学生等。在这些人群中,有的学者仅把资本家阶层、新知识份子阶层、城市中小阶层等城市精英阶层列为市民群体。
  随着近代工业的发展,产业工人人数不断扩大,逐步成为中国新的生产力的代表,在“五四”运动中能够独立跃上中国的历史舞台,成为中国新民主主义革命的领导者。
  虽然近代市民群体是与近代城市相伴而生,是历史发展的产物。但在这一发展过程中,清末民初户籍制度的变革为其产生、发展提了一条畅通的渠道。如前所述,户籍制度变革不仅解除了人身束缚,使人户身份转换在一定程度上得以自由、合法的进行。同时也打开了城门,拆除了城墙,使城与城、城与乡之间封闭走向开放,静止的社会走向动态。传统户籍固守的“工农士商”的身份与职业发生了质的变化,封建官僚、买办、士绅向资本家转换;而破产农民、手工业者向近代雇佣工人转换,新的市民群体应运而生。他们与以帝王将相、皇亲国戚、商人、手工业为主体的传统市民在性质和内容上都有很大的不同。他们可以自由迁徙入籍、移籍、就籍、除籍,不再被户籍捆绑在土地上“死徙无出乡”,斩断了由传统户籍保有的与土地的联系,也基本上摆脱了传统户籍反映的封建宗法制度以血缘关系为基础的等级差序人际关系,而以工作、职业、居住关系为纽带结成非血缘人际关系,这应该是城市意识的产生基础。他们居住在城市拥挤、狭小的空间,不同于传统的村舍结构,基于于自身利益密切相关的公共卫生、交通、治安,移籍公共设施的维护等问题,市民自觉或不自觉地产生一种市政参与意识和市政管理意识(焦润民:“中国近代市民社会的崛起于文化选择”,载《沈阳师范学院学报》1999年第1期)。总之,正是清末民初户籍制度的变革,改变了传统户籍制度的理念,户籍开始成为国家掌握人口信息,推行宪政的依据,而不再以控制人口、禁锢人身为己任。户籍制度变革使人身获得了极大的解放,为社会结构的分化、新阶层的兴起提供了一个中介——由市民群体构成的雏形的市民社会,它成为制约国家权力,制衡国家政权的社会实体的胚胎。传统社会中国家对地方基层严密控管的关系划上一个句号。
  (三)清末民初户籍制度变革的负面效应
  根据马克思主义的唯物辩证观,任何事物都是一分为二的。清末民初户籍制度变革虽然促进了城市近代化进程,但也为城市和农村带来了一些负面效应。
  首先,从城市来看,随着人口流动渠道的畅通,人们涌入城市,城市人口骤增,给城市造成了巨大压力,引发了种种城市问题。如随着人口密度不断上升,城市建筑密度增高、交通拥挤、公共卫生差、治安混乱等。大量农民流入城市形成庞大的产业后备军,冲击了劳动力市场。劳动力供过于求,资本家雇佣条件苛刻,工人收入难以糊口,城市上层与下层的贫富差距日愈加大,冲突也日愈增多。同时大量廉价的劳动力的存在,影响了资本家改善生产经营条件,提高带工业技术有机构成的积极性。因为“工人工资低廉,又是手工制造比使用机器更便宜 ”,从而也影响了城市近代化、工业化的进程。与此同时,城市近代化步履缓慢,又造成就业不充分,大量失业人群被迫寻找各种可以户口的职业,不仅造成职业结构畸形,而且使娼妓业、跳舞业、按摩业、擦背业、看相业等下等职业发达。此外,流入城市的多以男性为主,造成城市男女比例构成不平衡等(池子华:《中国近代流民》,浙江人民出版社1996年版,第143——150页)。
  其次,从农村来看,人口流动也冲击了农村社会。一是地主、富农等农村资产者离开农村,投资近代工商业,使得注入农业生产的资金减少,农业生产条件诸如劳动工具、种子、土壤等得不到改善,造成农业经济衰退。二是流入城市农民大都是青壮年——农村主要劳动力,影响了土地的开发利用,导致大量耕地荒芜。
  总的来说,清末民初户籍制度变革所带来的社会效应是多方面的,既有积极的,也有消极的。但总体上,积极效应要多过消极效应,因为户籍制度变革毕竟为近代社会的转型提供了有利条件,促进了城市化的进程,所带来的消极效应不过是临产前的阵痛。

小 结

  立法,无论是在哪个社会时期,只要有立法行为的存在,都是作为一种特殊的社会调整手段,在不同的时期具有不同的社会作用。中国古代,甚至到了清末民初,立法只是社会调整的一种手段,但是很难说得上是重要手段。但是,无论如何,到了清末民初,统治者选择了这样一种方式——从经验来看,最受大众接受的方式,来推行统治政策,这无论如何是个进步。谈到户籍的改革问题,户籍作为一国公民身份的象征,它除了证明某一自然人具有某一国公民身份之外,不能有太多的其他内容。和合法的身份一样,公民的政治经济权利、受教育的权利等各种基本权利应当和户籍并行而非户籍的附庸。所以,在特定的历史时期,统治者也肯定看到了户籍的这些功能,而通过立法这种形式来加以推广。但是,在诸多可以选择的方式之中为什么选择立法来达到这样的社会作用,这无疑是一个值得研究的问题,更何况是行政立法。研究这个问题对我们现代研究户籍制度都有很大的借鉴意义。比如,关系民众的法律的立法主体应该是谁,直接民主和代议制民主如何在这个过程中实现协调?民国初年的户籍立法对人口调整问题的“深度”是否合适,这个标准是如何拿捏的等等。本文篇幅有限,无力论及,虽说小结,亦无结论,抛砖引玉而已,求教方家。